BELEDİYELERİN DENETİMİ VE MÜLKİYE TEFTİŞ KURULU

2012-02-22 19:40:28

BELEDİYE DÜNYASI DERGİSİ

Cilt 13 Sayı 1 Ocak 2012 s. 28-38


BELEDİYELERİN DENETİMİ VE MÜLKİYE TEFTİŞ KURULU  
Kamu yönetiminin gelişmesiyle birlikte yönetimin artan fonksiyonlarının hukuka ve halkın ihtiyaçlarına uygun olmasını sağlamak için sürekli olarak ve etkin şekilde denetlenmesi gerekmektedir (İnaç, Ünal, 2007; 42). Yerel yönetim sisteminin merkezi yönetimle birlikte kamu yönetimini bütünleyen ancak ikincil derecede önem taşıyan bir örgütlenme biçimi olarak değerlendirildiği söylenebilir. Aslında, merkezi yönetimle yerel yönetimler birbiriyle çelişen ve iki ayrı örgütlenme biçimi değildir. Bunlar aynı amacı gerçekleştirme çabasında birleşen, aynı amaç doğrultusunda çalışan kurumlardır. Bu amaç birliği içinde birbirlerini desteklemeleri çok doğaldır. Bu anlayış içinde ilişkiler düzenlenirken yerel yönetimlerin merkezin taşra kuruluşları olmadığı, aralarında hiyerarşik bir bağ bulunmadığı dikkate alınmalı, buna karşılık yerel yönetimler de yöresel özerkliği tam bağımsızlık ve başına buyrukluk olarak algılamamalı, TBMM’ne karşı sorumlu bir yönetimin, anayasada yerini bulan esas ve biçimde bir parçası olduğunu bilmelidir (Çoker, 1992; 62).
Yerel yönetim-merkezi yönetim ve yerel siyaset-ulusal siyaset ayrımları bu noktada ortaya çıkmaktadır (Çitçi, 1989; 25). Yerel yönetimler, siyasal olgunluğun gelişmesi, demokratik anlayışın benimsenmesi ve ülke barışına katkı yönünden önemli olan temel kuruluşlardır. Bu yönetimlerde gösterilecek başarı, demokratik anlayışın gelişmesinde başarıya ulaşılmasına ve ülke  düzeyinde yumuşamaya yardımcı olacaktır (Tortop,  1992; 6).
Yerel Yönetimler
Ülkemizde il özel idareleri, belediyeler ve köyler olmak üzere anayasada dayanak bulan 3 yerel yönetim birimi vardır. Anayasanın 127. maddesi ile yerel yönetim sisteminin genel yapısı çizilmiştir.
 Bu yapının ana özellikleri şunlardır:
a)    Tüzel kişilikleri olan özerk kuruluşlardır.
b)    Karar organları seçimle işbaşına gelir.
c)    Yerel yönetim organlarının seçimle gelen temsilcilerinin bu sıfatlarını kaybetmeleri ancak yargı kararı ile olur. Merkezi idare sadece geçici bir süre görevden uzaklaştırılabilir.
d)    Görevleri kanun ile belirlenir.
e)    Merkezi idarenin sınırlı vesayet yetkisi vardır.
f)    Yerel yönetim kuruluşlarına görevleri ile orantılı gelir kaynakları sağlanır.
g)    Yerel yönetimler Bakanlar Kurulu kararı ile aralarında birlik kurabilir.
h)    Büyük yerleşim merkezleri için özel yönetim biçimleri getirilebilir
Belediye Tanımı
Belediye kelimesi, şehir, memleket manalarına gelen Arapça “beled” veya belde kelimelerinden gelir. Bugünkü anlamıyla kullanılışı Osmanlı İmparatorluğu’nda Tanzimat Dönemi’nde başlamıştır. Belediye, kentin yönetim örgütünü belirtmek için 19. yüzyıldan itibaren kullanılan bir deyimdir (Fidan, 1997; 17).
5393 sayılı yeni Belediye Kanunu’nun 3. maddesinde belediyenin tanımı şu şekilde yapılmaktadır: “Belde sakinlerinin mahallî müşterek nitelikteki ihtiyaçlarını karşılamak üzere kurulan ve karar organı seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan, idarî ve malî özerkliğe sahip kamu tüzel kişisi”.
Nüfusumuzun % 70’ten fazlası belediye sınırları içinde yaşadığından yerel yönetim birimleri içinde belediyeler öne çıkmaktadır. Türkiye’de ayrı kanunlarla düzenlenen iki çeşit belediye olmasına rağmen esas itibarıyla Büyükşehir belediyeleri, il belediyeleri, Büyükşehir ilçe belediyeleri, ilçe belediyeleri ve belde belediyeleri vardır. Bunlardan Büyükşehir ve Büyükşehir ilçe belediyeleri 5216 sayılı kanunla, il, ilçe ve belde belediyeleri de 5393 sayılı kanunla düzenlenmektedir.
Ülkemizde belediye sayısı sürekli değişim göstermiş olup bu değişim şu şekilde gerçekleşmiştir (idari.cu.edu.tr, 2006):
    Seçim Yılı    Belediye Sayısı    Sayısal Artış    Artış Oranı
1984     1704                        -              -
1989     1984     280     16,43
1994     2710     726     36,59
1999     3215     505     18,63
1984-1999           1511     88,67
Toplam belediye sayısındaki en önemli artış 1989-1994 yılları arasındaki dönemde gerçekleşmiştir. Bu dönemde ülke düzeyindeki belediye sayısının üçte bir oranında arttığı görülmektedir. Diğer iki dönemdeki artış oranı daha düşüktür. 1984-1999 yılları arasındaki artış %90’a yakındır. 2004 yılı seçimlerinde 10 belde de belediye teşkilatı örgütlenerek faaliyete geçmiş ve belediye sayısı 3225’e yükselmiştir.
En son 5747 sayılı kanun ile bazı büyükşehir ilk kademe belediyeleri kaldırılarak ilçeye dönüştürülmüş; kanunun 3. maddesiyle; 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu ve diğer kanunlarda ilk kademe belediyesine yapılan atıfların  ilçe belediyesine yapılmış sayılacağı hüküm altına alınmıştır. Yapılan düzenlemeler sonrasında belediye sayısı öngörülen kadar olmasa da (862 belediyenin kapatılması planlanıyordu) önemli sayıda (275 belediye) azaltılmıştır. Mevcut durumda ülkemizde mevcut 2950 belediyeden 16’sı Büyükşehir, 65’i il, 143’ü Büyükşehir İlçe Belediyesi olmak üzere 892’si İlçe Belediyesi, 1977’si belde belediyesidir (illeridaresi.gov.tr; 2011).
Belediyelerin sayısal olmasa bile yapısal anlamda durumlarını etkileyen en son ve en önemli değişikliklerden birisi 5216 sayılı kanunun geçici 2. maddesi ile yapılmıştır: “Kanunun yürürlüğe girdiği tarihte; Büyükşehir belediye sınırları, İstanbul ve Kocaeli ilinde, il mülkî sınırıdır. Diğer Büyükşehir belediyelerinde, mevcut valilik binası merkez kabul edilmek ve il mülkî sınırları içinde kalmak şartıyla, nüfusu bir milyona kadar olan Büyükşehirlerde yarıçapı yirmi kilometre, nüfusu bir milyondan iki milyona kadar olan Büyükşehirlerde yarıçapı otuz kilometre, nüfusu iki milyondan fazla olan Büyükşehirlerde yarıçapı elli kilometre olan dairenin sınırı Büyükşehir belediyesinin sınırını oluşturur”. Böylelikle, daha önceden Büyükşehir belediyeleri sınırları içerisinde yer almayan bazı belediyeler Büyükşehir sınırlarına katılmıştır.
5393 sayılı kanunun geçici 3. maddesinde; “…. Bu Kanunun yayımlandığı tarihte 2000 yılı genel nüfus sayımına göre nüfusu 2.000`in altına düşen belediyelerin tüzel ‘’……..kişiliklerinin kaldırılarak köye dönüştürme işlemi, bu Kanunun 8 inci maddesi uygulamasından faydalanmak isteyen belediyeler için 31.12.2006 tarihine kadar uygulanmaz. Tüzel kişiliğin kaldırılmasında, birleşme veya katılma sonrasında 2000 yılı genel nüfus sayımı sonucuna göre oluşan toplam nüfus esas alınır. 5272 sayılı Belediye Kanununun geçici 4 üncü maddesine göre yapılan işlemler bu maddeye göre yapılmış sayılır….’’ denilmiştir.
       5272 sayılı eski Belediye Kanunu’nun geçici 4. maddesinde ise; “…. Bu Kanunun yayımlandığı tarihte 2000 yılı genel nüfus sayımına göre nüfusu 2000` in altına düşen belediyelerin tüzel kişiliklerinin kaldırılarak köye dönüştürme işlemi, bu Kanunun 8 inci maddesi uygulamasından faydalanmak isteyen belediyeler için 31.12.2005 tarihine kadar uygulanmaz. Tüzel kişiliğin kaldırılmasında, birleşme veya katılma sonrasında 2000 yılı genel nüfus sayımı sonucuna göre oluşan toplam nüfus esas alınır…”’ hükmü bulunmaktadır.
    Bu durum çeşitli maddelerine çekince koyduğumuz Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı`nın “Yerel Yönetim Sınırlarının Korunması” başlığını taşıyan 5. maddesindeki “Yerel yönetimlerin sınırlarında, mevzuatın elverdiği durumlarda ve mümkünse bir referandum yoluyla ilgili topluluklara önceden danışılmadan değişiklik yapılamaz” ifadesine aykırılık teşkil etmektedir.
Öte yandan 5747 sayılı kanununa ekli 44 sayılı listede isimleri sayılan 862 belediyenin nüfusu 2000’in altına düştüğünden kapatılmasına karar verilmiş; Anayasa Mahkemesinin 31/10/2008 tarih ve E: 2008/34, K: 2008/153 sayılı kararı ve aynı bağlamda Danıştay 8. Dairesinin 19/12/2008 tarih, E: 2008/4826, K: 2008/8384 sayılı kararları doğrultusunda;
a - Türkiye İstatistik Kurumu tarafından gerçekleştirilen Adrese Dayalı Nüfus Sayımı sonuçlarına Danıştay kararında öngörülen süre içinde iptal davası açan,
b - Büyükşehir Belediyesi Sınırları İçerisinde İlçe Kurulması ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında 5747 sayılı kanunun yürürlüğe girdiği 22/03/2008 tarihinden önce 5393 sayılı kanunun 8. maddesi uyarınca yapılan katılma işlemi ile nüfusu 2.000’in üzerine çıkan,
c - “Kültür ve Turizm Bakanlığı’nın önerisi ve Bakanlar Kurulu kararı ile ilan edilmiş turizm bölge, alan ve merkezleri ve kültür ve turizm koruma ve gelişim bölgeleri” kapsamında kalanlar ile “Bayındırlık ve İskan Bakanlığı’nca saptanan 2008 yılı turizm öncelikli yöreler” listesinde yer alan,
Beldelerin tüzel kişiliği devam ettirilmiştir.
2010 yılı adrese dayalı nüfus kayıt sistemine göre belediye istatistikleri şu şekildedir:
                         TOPLAM    BÜYÜKŞEHİR    İL     BÜYÜKŞEHİR İLÇE    İLÇE    
BELDE
     2950    16    65    143    749    1977
NÜFUSU 0-1999 ARASI OLAN BELEDİYELER    1023                   59    964
NÜFUSU 2000-4999 ARASI OLAN BELEDİYELER    1035                   212    823
NÜFUSU 5000-9999 ARASI OLAN BELEDİYELER    323              6    174    143
NÜFUSU 10000-24999 ARASI OLAN BELEDİYELER    229         2    9    175    43
NÜFUSU 25000-49999 ARASI OLAN BELEDİYELER    89         5    19    62    3
NÜFUSU 50000-99999 ARASI OLAN BELEDİYELER    94         22    18    53    1
NÜFUSU 100000-249999 ARASI OLAN BELEDİYELER    71         26    31    14    
NÜFUSU 250000-499999 ARASI OLAN BELEDİYELER    55    1    10    44         
NÜFUSU 500000-999999 ARASI OLAN BELEDİYELER    22    6         16         
NÜFUSU 1000000 DAN BÜYÜK OLAN BELEDİYELER    9    9                   
Tablodan da görüldüğü üzere 1.023 belediyenin nüfusu (59’u ilçe) 1580 sayılı eski Belediye Kanunu’nun öngördüğü 2000 nüfus ölçütünün altında kalmaktadır. 2038 belediye ise (271’i ilçe) 5393 sayılı yeni Belediye Kanunu’nun 4. maddesinin öngördüğü 5.000’in altında kalmaktadır. Bu istatistiğin çarpıcı bir yanı da mevcut 892 ilçenin neredeyse 1/3’ünün yeni durumda belediye olmaya yetecek nüfusa sahip olmamasıdır.
Belediyelerin Organları ve Örgütsel Yapıları
Belediye yönetiminin, belediye başkanı, belediye meclisi ve belediye encümeni olmak üzere üç organı bulunmaktadır. Belediye başkanı, belediye yönetiminin başı ve belediye tüzel kişiliğinin temsilcisidir.  Belediye sınırları içinde yaşayan seçmenler tarafından tek dereceli ve çoğunluk sistemi ile beş yıllık bir süre için seçilmektedir. Ancak, kanunun 46. maddesine göre, “Belediye başkanlığının herhangi bir nedenle boşalması ve yeni belediye başkanı veya başkan vekili seçiminin yapılamaması durumunda, seçim yapılıncaya kadar belediye başkanlığına Büyükşehir ve il belediyelerinde İçişleri Bakanı, diğer belediyelerde vali tarafından görevlendirme yapılır. Görevlendirilecek kişinin belediye başkanı seçilme yeterliğine sahip olması şarttır”. Bu durumda belediye başkanlarının bazılarının atama yoluyla görevini tamamlama olasılığı yasal olarak mevcuttur. Belediye başkanı, belediyenin bütün faaliyetlerinden belediye meclisine karşı sorumludur.
Belediye meclisi, belediye yönetiminin karar organıdır. Meclis üyelerinin sayısı nüfus durumuna göre, 9-55 arasında değişiklik göstermektedir. Belediye meclisi her ayın ilk haftası, önceden kararlaştırdığı günde toplanır. Bütçe görüşmesine rastlayan toplantı süresi en çok yirmi gün, diğer toplantıların süresi en çok beş gündür. Meclis toplantılarına belediye başkanı başkanlık eder. Meclis toplantıları açıktır. Meclis başkanının veya üyelerden herhangi birinin gerekçeli önerisi üzerine, toplantıya katılanların salt çoğunluğuyla kapalı oturum yapılmasına karar verilebilir.
Belediye encümeni, belediye yönetiminin ikinci derecede karar ve danışma organıdır. Belediye encümeni, belediye başkanının başkanlığında;
a) İl belediyelerinde ve nüfusu 100.000’in üzerindeki belediyelerde, belediye meclisinin her yıl kendi üyeleri arasından bir yıl için gizli oyla seçeceği üç üye, malî hizmetler birim amiri ve belediye başkanının birim amirleri arasından bir yıl için seçeceği iki üye olmak üzere yedi kişiden,
b) Diğer belediyelerde, belediye meclisinin her yıl kendi üyeleri arasından bir yıl için gizli oyla seçeceği iki üye, malî hizmetler birim amiri ve belediye başkanının birim amirleri arasından bir yıl için seçeceği bir üye olmak üzere beş kişiden
oluşur.
Belediye başkanının katılamadığı toplantılarda, belediye başkanının görevlendireceği başkan yardımcısı veya encümen üyesi, encümene başkanlık eder.
Encümen toplantılarına gündemdeki konularla ilgili olarak ilgili birim amirleri, belediye başkanı tarafından oy hakkı olmaksızın görüşleri alınmak üzere çağrılabilir.
5393 sayılı yeni Belediye Kanunu’nun getirdiği yenilikler olarak kısaca;
- Belediye kurulması için gerekli nüfus kriterinin 2.000’den 5.000’e çıkarılması,
- Belediyelerin, belde işleri için genel yetkili sayılması,
- Belediyeler üzerinden merkezin vesayet denetiminden söz etmemesi,
- Yukarıdaki ile bağlantılı olarak, belediye meclisi kararlarının mülki idare amirlerinin onayına sunulmaması,
- Belediye meclislerinin senede 3 defa toplanmak yerine, her ayın ilk haftası toplanması,
- Belediye ihtisas komisyonlarının oluşturulması,
Sayılabilir. Belediyelerle ilgili bu açıklamalardan sonra denetimlerini yapan Mülkiye Teftiş Kurulu’nun yapısı ve görevlerine bir bakalım.
Mülkiye Teftiş Kurulunun Hukuksal Yapısı ve Görevleri
3152 sayılı İçişleri Bakanlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun’un 15. maddesinde Teftiş Kurulu Başkanlığı görevleri şöyle sayılmaktadır:
“a) Bakanlığın merkez birimlerinin, bağlı kuruluşların, il ve ilçelerin ve mahalli idarelerle, bunlara bağlı ve bunların kurdukları veya özel kanunlarla kurulmuş birlik, işletme, müessese ve teşebbüslerin işlem ve hesaplarını teftiş etmek ve denetlemek, inceleme ve soruşturma yapmak,
b) Bakanlığın amaçlarını daha iyi gerçekleştirmek, mevzuata, plan ve programlara uygun çalışmasını temin etmek amacıyla gerekli teklifleri hazırlamak ve Bakana sunmak,
c) Yerel yönetimlerin seçilmiş veya tayin edilmiş organları ve bunların üyeleriyle diğer kamu görevlileri hakkında inceleme, araştırma ve soruşturma yapmak,
d) Teftiş rapor ve layihaları ile soruşturma raporlarını inceleyip değerlendirmek,
e) Çeşitli konularda inceleme ve araştırmalar ile merkez, il ve ilçe kuruluşlarının özel teftişlerini yapmak,
f) Müfettişlerin yıllık çalışma programlarını hazırlamak, Bakanlık ve Bakanlığa bağlı ana hizmet kuruluşlarının denetim programları arasında koordinasyonu sağlamak,
g) Özel kanunlarla verilen diğer görevleri yapmak”.
Mülkiye Teftiş Kurulu ve Belediyelerin Denetimi
5216 sayılı Büyükşehir Kanunu’nda denetimle ilgili hüküm bulunmamaktadır. Bu noktada, belediye denetimlerinin 5393 sayılı Belediye Kanunu hükümlerine göre yapılacağı anlaşılmaktadır. 5393 sayılı kanunun 4. kısmı belediye denetimi ile ilgilidir. Bu kısım içerisinde yer alan 54. madde belediye denetimini “faaliyet ve işlemlerde hataların önlenmesine yardımcı olmak, çalışanların ve belediye teşkilâtının gelişmesine, yönetim ve kontrol sistemlerinin geçerli, güvenilir ve tutarlı duruma gelmesine rehberlik etmek amacıyla; hizmetlerin süreç ve sonuçlarını mevzuata, önceden belirlenmiş amaç ve hedeflere, performans ölçütlerine ve kalite standartlarına göre tarafsız olarak analiz etmek, karşılaştırmak ve ölçmek; kanıtlara dayalı olarak değerlendirmek, elde edilen sonuçları rapor hâline getirerek ilgililere duyurmak” olarak açıklamaktadır.
Kanunun 55. maddesi belediye denetimin kapsamı ve türlerini şöyle açıklamaktadır: “Belediyelerde iç ve dış denetim yapılır. Denetim, iş ve işlemlerin hukuka uygunluk, malî ve performans denetimini kapsar. İç ve dış denetim 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu hükümlerine göre yapılır. Ayrıca, belediyenin malî işlemler dışında kalan diğer idarî işlemleri, hukuka uygunluk ve idarenin bütünlüğü açısından İçişleri Bakanlığı tarafından da denetlenir. Belediyelere bağlı kuruluş ve işletmeler de yukarıdaki esaslara göre denetlenir. Denetime ilişkin sonuçlar kamuoyuna açıklanır ve meclisin bilgisine sunulur”.
Kanun maddesi incelendiğinde aslında belediye denetiminin 3 şekilde yapılacağı anlaşılmaktadır:
1- İç denetim: Özel sektör kuruluşları tarafından yoğun olarak kullanılan iç denetim faaliyeti, son yıllarda kamu iç mali kontrol sistemlerinin ayrılmaz bir parçası haline gelmiştir. Özellikle Avrupa Birliği’ne aday ülkelerde, kamu yönetiminde hesap verebilirliğin ve mali saydamlığın sağlanması amacıyla etkili bir iç denetim sisteminin kurulması zorunluluğu ortaya çıkmış ve bunun sonucu olarak iç denetim sistemi, bu ülkelerin çerçeve kanunlarında ve ikincil mevzuatlarında düzenlenmiştir. Ülkemizde de iç denetim kavramı 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nda yerini almıştır (bumko.gov.tr, 2006).
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 63. maddesi iç denetimle ilgili olarak “kamu idaresinin çalışmalarına değer katmak ve geliştirmek için kaynakların ekonomiklik, etkililik ve verimlilik esaslarına göre yönetilip yönetilmediğini değerlendirmek ve rehberlik yapmak amacıyla yapılan bağımsız, nesnel güvence sağlama ve danışmanlık faaliyeti” olarak tanımlamakta ve “ bu faaliyetler, idarelerin yönetim ve kontrol yapıları ile malî işlemlerinin risk yönetimi, yönetim ve kontrol süreçlerinin etkinliğini değerlendirmek ve geliştirmek yönünde sistematik, sürekli ve disiplinli bir yaklaşımla ve genel kabul görmüş standartlara uygun olarak gerçekleştirilir” demektedir.
Kanunun 65. maddesine göre, “iç denetçiler, bakanlıklar ve bağlı idarelerde, üst yöneticilerin teklifi üzerine Bakan, diğer idarelerde üst yöneticiler tarafından sertifikalı adaylar arasından atanır ve aynı usûlle görevden alınır” Bilindiği gibi, kanunun 11. maddesi uyarınca belediyelerde üst yönetici belediye başkanıdır.
2- Dış Denetim: Dış denetim; kurumun, kendi personeli olmayan denetçilerden oluşan, kurumla organik bağı bulunmayan bağımsız ve farklı bir tüzel kişiliği olan denetim organı, grubu veya kişisi tarafından denetlenmesidir.
5018 sayılı kanunun 68. maddesine göre, “Sayıştay tarafından yapılacak harcama sonrası dış denetimin amacı, genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin hesap verme sorumluluğu çerçevesinde, yönetimin malî faaliyet, karar ve işlemlerinin; kanunlara,  kurumsal amaç, hedef ve planlara uygunluk yönünden incelenmesi ve sonuçlarının Türkiye Büyük Millet Meclisine raporlanmasıdır” 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 55. maddesi iç ve dış denetimin 5018 sayılı kanun hükümlerine göre yapılacağını hükme bağlamıştır.          
3- İçişleri Bakanlığı Denetimi: 5393 sayılı kanunun 55. maddesi, “belediyenin malî işlemler dışında kalan diğer idarî işlemleri, hukuka uygunluk ve idarenin bütünlüğü açısından İçişleri Bakanlığı tarafından da denetlenir. Belediyelere bağlı kuruluş ve işletmeler de yukarıdaki esaslara göre denetlenir” demektedir. Bu madde Anayasanın 127. maddesi ile birlikte ele alındığında Anayasada ifadesini bulan “idari vesayet” kavramının 5393 sayılı kanunda tekrarlanmadığı görülmektedir. Vesayet yerine mali işlemler dışında kalan diğer idari işlemlerin hukuka uygunluk ve idarenin bütünlüğü açısından denetleneceği ifade edilmektedir. Bu ifade vesayet denetiminden daha hafiftir. Buna karşın, Anayasanın 127. maddesi değiştirilmediği için ortaya garip ve uyumsuz bir durum da çıkmıştır. Mülkiye Teftiş Kurulu’nun belediyeler üzerindeki denetim yetkisini nasıl kullandığı konusuna Mülkiye Teftiş Kurulu’nun Görev Sahası bölümünde ayrıntılı olarak değineceğiz.
5018 sayılı kanunun 77. maddesine göre, “Malî yönetim ve kontrol sisteminin tümüyle zaafa uğradığı, belirgin yolsuzluk veya kamu zararına yönelik emarelerin ortaya çıktığı durumlarda; il özel idareleri için ilgili vali, belediyeler için ilgili belediye başkanının talep etmesi veya doğrudan Başbakanın onayı üzerine İçişleri Bakanı, yetkili denetim elemanlarına, ilgili mahallî idarelerin tüm malî yönetim ve kontrol sistemlerini, malî karar ve işlemlerini mevzuata uygunluk yönünden teftiş ettirir. Bu teftişler sonucunda düzenlenecek raporların bir örneği İç Denetim Koordinasyon Kuruluna, bir örneği de gerekli işlemlerin yapılması için ilgili vali veya belediye başkanına gönderilir”. Bu maddeden de anlaşıldığı gibi;
-Malî yönetim ve kontrol sisteminin tümüyle zaafa uğraması;
- Belirgin yolsuzluk veya kamu zararına yönelik emarelerin ortaya çıkması durumunda mülkiye müfettişleri (veya ilgisine göre mahalli idareler kontrolörleri) tarafından belediyelerle il özel idarelerinin tüm malî yönetim ve kontrol sistemleri, malî karar ve işlemleri mevzuata uygunluk yönünden teftiş ettirilecektir. Böyle bir denetim için il özel idarelerinde vali, belediyelerde belediye başkanı tarafından talepte bulunulabileceği gibi doğrudan Başbakanın onayı ile denetim de yapılabilecektir. 2011 yılına kadar bu madde işletilmemiş olup, o tarihten sonra merkezi yönetimin gönderdiği paylarla ilgili olarak mülkiye müfettişlerinin mali denetim yapmasına tekrar başlanmıştır. Bu tür bir denetim, dış denetim ve vesayet denetiminin özelliklerini taşımakla birlikte İç Denetim Koordinasyonu ile de ilişkilendirilmiştir.
Mülkiye Teftiş Kurulu’nun Görev Sahası
Mülkiye Teftiş Kurulu’nun görev sahasına giren merkez ve taşra örgütlenmesi ile yerel yönetimler şunlardır:
1- Merkez Örgütlenmesi    
a) Bakanlık Merkezi: İçişleri Bakanlığı’nın 3152 sayılı kanunda sayılan merkez örgütlenmesinde yer alan birimlerinin tamamı Bakanın emri ile mülkiye müfettişleri tarafından denetlenebilir. Yine, bakanlık üst düzey görevlileri hakkındaki soruşturmalar da mülkiye müfettişlerince yerine getirilir.
b) Bakanlık taşra örgütlenmesi: Bakanlık taşra örgütlenmesinin denetimini il ve ilçelerde olmak üzere ele alabiliriz.
b1)- İl merkezinde: valilik ve valilik büroları (yazı işleri, mahalli idareler, idare kurulu, planlama, sosyal yardımlaşma ve dayanışma vakıf müdürlükleri), il jandarma komutanlığı, sahil güvenlik komutanlığı (varsa), il emniyet müdürlüğü, il sivil savunma müdürlüğü, il nüfus ve vatandaşlık işleri müdürlüğü,
b2)- İlçelerde: kaymakamlık ve büroları (yazı işleri, sosyal yardımlaşma ve dayanışma vakıf müdürlük ve büroları), ilçe jandarma komutanlığı, sahil güvenlik komutanlığı (varsa), ilçe emniyet müdürlüğü veya amirliği, ilçe sivil savunma müdürlüğü, il nüfus müdürlüğü.
2- Yerel Yönetimler
a) İl özel idareleri: İl özel idarelerinin hesap denetimi 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu uyarınca Sayıştay’a bırakılmış olup, 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu’nun 38. maddesi gereğince genel iş ve yürütümünün denetimi mülkiye müfettişlerince yapılmaktadır.
b) Belediyeler: Yine, 5018 sayılı kanun uyarınca mülkiye müfettişlerince belediyelerin hesap denetimi yapılmamakta olup, yukarıda bahsettiğimiz 5393 sayılı kanunun 55. maddesi gereğince Büyükşehir, il ve Büyükşehir ilçe belediyeleri ile büyük ilçelerin belediyelerinin genel iş ve yürütümünün denetimi yapılmaktadır. Bunların dışında kalan belediyelerin denetimi ise mahalli idareler kontrolörlerince yerine getirilmekte olup zaman zaman bu ayrımın dışına çıkılmaktadır. Belediye denetimleri özellikle imar denetimi ve ruhsatlandırma işleri bakımından önemlidir. Belediyelerin, kentleşme politikalarını yönlendiren imar planlarıdır. İmar planlarının yasalara uygun hazırlanması yaşanabilir kent hedefine ulaşma bakımından önemlidir. Bu uygunluk büyük ölçüde yapılan denetimlere bağlıdır.
c) İl özel idareleri ve belediyelerin kurdukları birlikler: 5355 sayılı kanun yerel yönetim birliklerini düzenlemektedir. Bu kanunun 22. maddesi uyarınca, özellikle köy birliklerinin Sayıştay denetimi dışında tutulmasından dolayı, bu birliklerin hesap denetimi ve genel iş ve yürütümü mülkiye müfettişleri tarafından yapılmaktadır.
d) Büyükşehir belediyelerinin sahip olduğu kuruluş ve işletmelerin (ASKİ, EGO, İETT, İSKİ ve diğerleri) denetimi de mülkiye müfettişleri tarafından yapılmaktadır. 5393 sayılı kanunun 55. maddesi bunun yasal zeminini de hazırlamıştır. Bu idarelerin özerk yapısından kaynaklanan sorunlar yüzünden denetimlerinde güçlüklerle karşılaşılmaktadır.  Belediyelerin kaynak kullanımı ve gelir-gider dengesinin sağlanması noktasında bu idare ve işletmelerin önemi büyüktür.
Tüm bunların dışında özelliği olan bazı dernekler ve kurumlar (Kızılay, Türk Hava Kurumu, Darülaceze, gerekli görülen tüm diğer dernekler) mülkiye müfettişlerince denetlendiği gibi, diğer bakanlıkları ilgilendiren konularda başbakanlık onayı ile çeşitli müfettişlerin katıldığı soruşturma ve incelemeler yapılabilmektedir.
Mülkiye müfettişlerinin belediyeler üzerindeki denetimini olağan teftiş ve soruşturma olarak 2 gruba ayırabiliriz. Her ne kadar Mülkiye Teftiş Kurulu Tüzüğü’nde ve genel olarak denetim literatüründe başka bazı kavramlara (yaklaşık 16 değişik rapor örneği gibi) rastlansa bile esas olan bu 2 görevdir.
1- Olağan Teftiş:
Genelde yapılan olağan teftişler “Kış Dönemi” ve “Yaz Dönemi” diye ikiye ayrılmaktadır. Kış dönemi teftişleri çoğunlukla mülkiye müfettişleri gruplarının bulunduğu Ankara, İstanbul ve İzmir illerindeki valilik, kaymakamlık ve belediyelerde yapılmaktadır.
Yaz dönemi teftişleri ise, I. Grup İller ve II. Grup İller olarak ikiye ayrılmıştır. Son dönemde çok riayet edilmese de mayıs ayının sonu ya da haziran ayının başında I. Grup İllerin teftişine başlanır. Bu iller genelde Doğu ve Güneydoğu Anadolu, Doğu Karadeniz Bölgelerindeki illerimizdir. Temmuz ayı sonunda yada Ağustos ayı başında II. Grup İllerin teftişine başlanmakta ve Eylül ayının sonlarına doğru tamamlanmaktadır. Bu teftişler sonucunda yapılan hesap denetimleri için teftiş layihası (mali durum raporu) düzenlenmektedir. Hesap denetimi yapılmayan birimler için düzenlenen raporlar ise teftiş raporu olarak adlandırılmaktadır. Mülkiye müfettişleri periyodik olarak bu denetimleri 3 yılda bir yapmaktadır. 3 büyük il dışında kalan 78 il (26x3) periyodik olarak 3 yılda bir denetlenirken, 3 büyük ilin Büyükşehir ve Büyükşehir ilçe belediyeleri her yıl denetime tabi tutulmaktadır. Bu noktada 3 büyük ilin Büyükşehir ve Büyükşehir ilçe belediyelerinin her yıl bir bölümünün teftişe tabi tutulduğu hatırlatmasını yapmak yararlı olacaktır.
Mülkiye müfettişlerinin görevleri daha belirgin hale getirmek için konu ile ilgili bazı istatistikî bilgiler verelim.  Bu kapsamda örneğin, 2005 yılı yaz teftişinde toplam 26 il (valilik, il özel idaresi, 4’ü Büyükşehir olmak üzere belediye, emniyet, jandarma gibi İçişleri Birimleri dahil), 218 ilçe (kaymakamlık, emniyet, jandarma gibi İçişleri Birimleri dahil), 18 büyükşehir ilçe belediyesi ve 253 yerel yönetim birliği denetlenmiştir.
2006 yaz dönemi teftişinde ise I. Grup illerde 13 il ve 154 ilçe, II. Grup illerde 13 il ve 167 ilçe olmak üzere toplam 26 il ve 321 ilçe teftişe tabi tutulmuştur. I. Grup İller şunlardır:  Adana, Kayseri, Konya, Amasya, Çankırı, Gümüşhane, Hatay, Karaman, Kırıkkale, Erzincan,  Sivas, Tokat, Yozgat.
II. Grup İller şunlardır: Giresun, Ordu, Trabzon, Bolu, Isparta, Tekirdağ, Yalova, Denizli, Sinop, Burdur, Balıkesir, Kastamonu, Rize.
Bu teftişlerin sonucunda yerel yönetimler bakımından 26 il özel idaresi, 3’ü Büyükşehir ve bu Büyükşehirler içerisinde yer alan ilçe ve ilk kademe belediyeleri olmak üzere toplam 37 belediye hakkında teftiş raporu ve köylere hizmet götürme birliklerine yönelik olarak ta 300’den fazla teftiş layihası düzenlenmiştir. Öte yandan, 26 il ve 321 ilçede kurulu bulunan merkezi yönetimin taşra birimleri için 2000’den fazla teftiş raporu hazırlanmıştır.
Olağan teftişler dışında her düzeyde belediyeler için geçerli olan “Özel Teftiş” uygulamasına da rastlanmaktadır. İçişleri Bakanının emri ile belediyelerin mali iş ve işlemleri dışında kalan işlerden gerekli görülenlerin bir bölümü yada tamamı özel teftişe alınabilmektedir. Bu uygulama seyrek olarak yapılmakta, genelde çok gerek duyulmadıkça kullanılmamaktadır.
2- Soruşturma:
Mülkiye Teftiş Kurulu her düzeydeki belediyenin organları hakkında Bakan emri ile soruşturma yapmakla yükümlüdür. Soruşturmaları 4483 sayılı Memurların ve Diğer Kamu Görevlilerinin Yargılanması Hakkında Kanun gereği “Ön İnceleme” ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanun gereği “Disiplin Soruşturması” olarak ikiye ayırabiliriz.
Sonuç Yerine
Türkiye’de yönetim ile denetim arasında bir ast-üst ilişkisinin varlığı yolunda, yani denetimin yönetime üstün olduğu biçiminde bir düşünce hâkimdir. Bu düşünceye göre denetim bu üstünlüğü sayesinde yönetimi sorgulayabilir, ondan bilgi ve belge isteyebilir. Batıdaki denetim anlayışına göre denetimle yönetim arasında böyle bir ast-üst ilişkisi yoktur. Yönetim, kendi hesap verme yükümlülüğünü ifa etmede kendine yardımcı olacağı için denetimin sorularına cevaplar, onun istediği bilgi ve belgeyi verir; denetim daha üstün olduğu için değil. Denetim uygulamacı birimlerden alınan bilgilerle icra edilebilen bir görevdir. Bu görevin yerine getirilebilmesi için uygulamacıların bilgi verme zorunluluğunda olmaları doğal sayılmalı; böyle bir zorunluluk, denetim elemanının hiyerarşik olarak denetlenenin üstünde sayılmasını gerektirmemelidir.
Ülkemizde denetim, ağırlıklı olarak, geçmişteki hatalı uygulamaları ve bu uygulamaların sorumlularını bulup çıkarmaya; hatalı uygulamalardan mümkün olanlarını düzeltmeye, buna olanak kalmamışsa sorumlularını cezalandırmaya; işlem ve faaliyetlerde kurallara uygunluğu yerleştirmeye ve sağlamaya yönelik bir işlev olarak öne çıkmaktadır.
Mülkiye müfettişleri bürokratik kimliği ile her zaman bir denge unsuru olmuş, zor görevlerin üstesinden gelmiştir. Ülkemizde kamu yönetimi anlayışı değiştikçe kamu örgütleri de yapısal değişikliklere uğrayacaktır. Mülkiye Teftiş Kurulunun bu gelişmelerden bağımsız olma şansı yoktur. Bizde denetimin bağımsızlığı ilkesinin arkasına sığınılarak denetim adeta yalnız ve başıboş bırakılmıştır. Bu da denetim yönetiminin gelişmemesine yol açmıştır. Oysa denetim de yönetilmesi gereken bir fonksiyondur.
Denetimde hedeflenen verimlilik, etkinlik ve tutumluluk ilkelerine ancak çağdaş bir denetim yönetimiyle yakalanabilir. Denetimin yönetilmesi denetim biriminin ussal bir şekilde organize olmasını, denetim faaliyetlerinin planlanmasını; plana uygun biçimde yürütülmesini ve dahası denetimin de denetlenmesini gerektirir. Denetim, vatandaşları kamu kurum ve kuruluşlarının yanlışlarından koruyan en etkin mekanizma olduğuna göre harekete bir an önce geçilmesi faydalı olacaktır.

KAYNAKÇA
APAN, Ahmet (2004), “Büyükşehir Belediyelerinin İdare ve İşletmeleri: Hukuksal ve Mali Sorunlar”, Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, Cilt 13, Sayı 2, s. 33-46.
ARSLAN, Ahmet, “Kamu Harcamalarında Verimlilik, Etkinlik ve Denetim”, http://www.sgb.gov.tr/calismalar/yayinlar/md/md140/Kamu%20Harcamalari%20_A.%20ARSLAN_.pdf, (20.10.2006).
ATAY, Cevdet (1999), Devlet Yönetimi ve Denetimi, Alfa Yayınları, İstanbul.
BAŞÖZEN, Ahmet, “Kamu Bürokrasisi ve Denetim Yolları”, http://www.dicle.edu.tr/dictur/suryayin/khuka/kamubrokrasisi.htm, (22.10.2006).
ÇİTÇİ, Oya (1989), Yerel Yönetimlerde Temsil, TODAİE Yayınları, Ankara.
ÇOKER,  Ziya (1982), “Teftiş Hizmetinin Amacı ve Ana Görevleri”, Amme İdaresi Dergisi, Cilt 5, Sayı 1, s. 57-72.
ÇOKER, Ziya (1992), “Fransa ve Türkiye'de Yerel Yönetim Reformu”, Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, Cilt 1, Sayı 3, s. 55-62.
FİDAN, Ahmet (1997), Belediyelerde İnsan Kaynakları Yönetimi, Yayınlanmış Y. Lisans Tezi, Mahalli İdareler Derneği Yayınları, Ankara.
GÖREN, İhsan (1999), Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması ve Denetim, Türkiye Ekonomik ve Sosyal Etütler Vakfı (TESEV), İstanbul.
İNAÇ, H. ÜNAL, F. (2007). Türkiye’de Kamu Yönetiminin Denetlenmesinde Yönetimde Açıklığın Önemi ve Uygulanma Düzeyi, Dumlupınar Üniversitesi Sosyal Bilimler Dergisi, 18, 41-62.
KELEŞ, Hayrullah, “Kamuda Etkin Bir İç Denetim İçin Temel Şartlar”, http://www.geocities.com/ceteris_tr3/h_keles.doc, (15.11.2006).
LÜY, A. Raif (1944), Teftiş ve Murakabe Cihazlarımız Ne Halde?, Ankara.
SANAL, Recep (2002), Türkiye’de Yönetsel Denetim ve Devlet Denetleme Kurulu, TODAİE Yayın No: 314, Ankara.
TORTOP, Nuri (1992), “Demokratik Mahalli İdare Anlayışının İlkeleri”, Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, Cilt 1, Sayı 3, s. 3-6.
Elektronik Kaynakça
http://birimweb.icisleri.gov.tr/teftis/tarihce.htm, (10.10.2006).
www.bmder.org.tr, (21.12.2006).
http://www.mulkiyeteftis.gov.tr/, (11.12.2006).
 www.tesev.org.tr/etkinlik/tesev_denetim_gorus_temmuz2004.doc, (29.11.2006).
“Kaymakamlık Genel İş ve Yürütümü Performans Denetimi Kriterleri Ön Tespit Çalışması” http://www.icisleri.gov.tr/_Icisleri/WPX/performans_denetimi_3.htm, ,  (22.10.2005).
“Seçim Analizi”, http://idari.cu.edu.tr/igunes/yerel/secim10.htm, (10.12.2006).
“Türk Kamu Denetim Organlarının Yapısı ve İşleyişi”, http://www.bumko.gov.tr/upload/IcDenetim%5CDokumanlar%5CDenislev.htm, , (29.11.2006).

3756
0
0
Yorum Yaz