Çevre sorunlarını birbirinden soyutlamak ve tek başlarına ele alıp değerlen-dirmek mümkün değildir. Çünkü çevre sorunları, nedenleri ve sonuçları bakı-mından iç içe geçmiş durumdadır. Çevre sorunları çok farklı özellikler göstere-bilir. Çevre sorunlarının bir özelliği doğrudan ya da dolaylı evrensel nitelik taşımalarıdır. Çevre sorunlarının önemli bir karakteri de yol açtıkları olumsuz sonuçların kalıcı olabilmeleridir.[1] Bu nedenle giderilmemeleri halinde dünyada yaşayan herkesin yanı sıra gelecek nesillerin de olumsuz etkilenmesi sonucunu doğururlar.
Yeraltı kazılarından, eski uygarlıklar zamanında da insanların çöplerini attığı ve bunları kapılarının önünde ya da bir köşede biriktirdikleri anlaşılmıştır. İngiltere’de 1772’de Kral I. William şehir halkının tutumlarına öylesine sinir-lenmiştir ki, askerlerine evlerden dışarı bırakılan çöplerin, küreklerle tekrar evlerin içine atılmasını emretmiştir. Bu bir anlamda, belki de; “kirleten öder” prensibini uygulayan bir yetkili bulunduğunu gösteren kayıtlı ilk örnek olmuştur. Bugün, Avrupa Birliğine üye ülkelerde kişi başına yılda ortalama 400 kg “kentsel (evsel) katı atık” çıkarılmaktadır. ABD’de ise bu rakam 1996 yılı verilerine göre yılda 750 kg’a yaklaşmakta; günlük olarak düşünüldüğünde, ortalama bir kişi günde yaklaşık 2 kg kadar evsel katı atık çıkarmaktadır. Ülke-mizde ise bu değer, kişi başı günlük 1 kg olarak tahmin edilse de; 2004 yılı TÜİK istatistiklerine göre bizde de 2 kg olduğu tespit edilmiştir.[2] UÇEP (Ulusal Çevre Stratejisi ve Eylem Planı) Raporuna göre Türkiye’de yılda üretilen tehli-keli atık miktarı 300.000 tondur.[3]
19. Yüzyılda ortaya çıkan endüstrileşme süreci ve tüketici toplumuna doğ-ru yöneliş, toplum tarafından açığa çıkarılan atıkların miktarının çok hızlı bir biçimde artmasına neden olmuştur.[4] Şehirsel atıkların ne yapılacağı, nasıl değer-lendirileceği konusu günümüzde önemli bir sorun haline gelmiştir. En uygun çöp toplama alanları genellikle kullanılmış durumda olup, sayıları ve kullanım alanları giderek azalmaktadır.[5] Bununla birlikte, insanların yoğun olarak yaşa-dığı yerleşim birimlerine yakın olan bölgelerde, atıkların karmaşık bir şekilde sıkıştırılması ile oluşan tehlikelerin gün yüzüne çıkmasıyla, atıklar nedeniyle ortaya çıkan çevre kirlenmesi problemi üzerinde daha çok durulmaya başlan-mıştır.
2. Dünya Savaşı’ndan sonra başlayan hızlı kalkınma dönemi, doğal kay-naklar üzerinde dönüşü olmayan tahribat ve yıkım yaratmıştır. Bu dönemde çevresel felaketlerle ilgili yapılan araştırmalar çevreyi toplumsal muhalefetin odağına yerleştirmiştir. Bu çalışmalar, sanayinin başat üretim girdilerinden olan doğal kaynakların sınırlı olduğunu ortaya çıkarmıştır. Sınırlı kaynaklar ile artan nüfus arasındaki çelişki, bir grup sanayici, işadamı ve aydınının çevre sorunları ile ilgili çalışmalar yapmak üzere Roma Kulübü’nü kurmaya yöneltmiştir.
Roma Kulübü’nün hazırlattığı “Büyümenin Sınırları” adlı rapor 1972 yılın-daki Stockholm Konferansı’na ve günümüze kadar gelen çevresel harekete damgasını vurmuştur. Doğal kaynakların nüfusun hızlı artışına yetmeyeceğini ve içinde yaşadığımız çevrenin 150 yıla varmadan yaşanabilirlik niteliğini yitireceğini belirten raporda çevreyi korumak ve geliştirmek amaçlanıyorsa gelişme hızının yavaşlatılması hatta durdurulması gerektiği vurgulanmaktadır. Burada gelişmenin tanımı muğlâk kalmakla birlikte az gelişmiş ülkelerdeki durum irdelenmemiştir.
1980’li yıllarda dünyada ekonomik dengelerin bozulmaya başlaması ile birlikte çevrenin aleyhine farklı bir dönem başlamıştır. BM tarafından görev-lendirilen Norveç’in Bayan Başbakanı Bruntland’ın yaptığı araştırmanın 1987 yılında “Ortak Geleceğimiz” 1987 adı ile rapor halinde yayınlanmasının ardın-dan Stockholm Konferansı’nda bir insan hakkı olarak uluslararası gündeme taşı-nan çevrenin ve çevre - insan kavramının yerini sürdürülebilir kalkınma kavra-mı almıştır.
Stockholm Konferansı’nın 20. yıldönümünde, 1992’de Rio’da toplanan Birleşmiş Milletler Çevre ve Kalkınma Konferansı’nda çevresel söylem, sürdü-rülebilir kalkınma ilkeleri eksenine oturtulmuştur. Bu ideolojik kırılma, çok açıktır ki, çevresel değerleri ve doğal varlıkları temel alan değil, ekonomik kal-kınmayı, piyasayı ve kar dürtülerini temel alan bir yaklaşımdır.
2002 yılında toplanan Johannesburg Dünya Sürdürülebilir Kalkınma Zir-vesi, zirvenin adında bile yer almayan çevre olgusunu öne çıkarmıştır. Çevresel değerler, son tahlilde, sürdürülebilir kalkınmanın içinde kar mekanizmasının önemli bir çarkını ifade etmeye başlamıştır.
Dünya Ticaret Örgütü (DTÖ), beraberinde çok taraflı yatırım anlaşmaları, IMF ve Dünya Bankası politikaları sonucu eğitim, sağlık, gibi kamu hiz-metlerinin özelleştirilmesi dünya genelinde yoksulluk ve açlığı artırmıştır. Do-ğası gereği kamusal hizmet alanına giren su temini, arıtma tesisleri, katı atık yönetimi gibi çevresel hizmetlerin Genel Hizmet Ticareti Anlaşması (GATS) ile çok uluslu şirketlere devredilmektedir.[6]
Kentsel yaşamın yoğunlaşmasıyla katı atıkların etkin ve verimli bir şekilde toplanması, taşınması, değerlendirilmesi ve uygun bir yöntemle zararsızlaştı-rılması yerel yönetimler için en temel çevresel sorunlardan birisi haline gel-miştir. [7]
2. ÇEVRE VE KATI ATIKLAR
Etrafımızı sarıp sarmalayan bütün nesneler olarak tarif edilebilecek “çev-re”, soluduğumuz havadan, içtiğimiz suya, ektiğimiz topraktan yüzdüğümüz denize, oturduğumuz binadan piknik yaptığımız ormanlara, bindiğimiz araba-dan, etini yediğimiz ya da beslediğimiz hayvanlara, tırnaklarımıza sürdüğümüz ojeden kullandığımız spreye kadar her şeyi içine alır. Bu yönüyle, çevre; “yaşa-dığımız dünya” olarak tarif edilebilir. Çevresini kirleten dünyasını da kirlet-mektedir.
2872 sayılı Çevre Yasası evsel katı atık tanımını“tehlikeli ve zararlı atık kapsamına girmeyen konut, sanayi, işyeri, piknik alanları gibi yerlerden gelen katı atıklar” olarak yapmaktadır. Genele olarak katı atıkları “üreticisi tarafından atılmak istenen ve toplumun huzuru ile özellikle çevrenin korunması bakı-mından düzenli bir şekilde bertaraf edilmesi gereken katı maddeler ve arıtma çamurları” olarak tanımlayabiliriz.[8]
Atıklar veya çevre kirleticiler birçok şekilde karşımıza çıkabilir. Bazen rad-yoaktif bir soğutucu şeklinde, bazen de kapımızın önüne koyduğumuz çöp tene-kesi ya da poşeti biçiminde. Evlerden çıkan çöpler (evsel atıklar), toplum tara-fından üretilen toplam atık maddenin genellikle %5-10’unu teşkil etmektedir. TÜİK verilerine göre bu oran ülkemiz için %2.5-5 civarında gerçekleşmektedir. Bununla birlikte, bunlar herkesin bireysel olarak kontrol edebileceği, kontrol altına alabileceği bir düzeydedir. Evsel atıkların içeriği ve kompozisyonu ülkeden ülkeye değişebilmektedir. Bu atıkların en büyük kısmını, toplam atıkların ağırlığının %30’unu teşkil eden “organik atıklar” oluşturmaktadır.
Çöpe atılan artık yiyecek maddeleri bir toplumun zenginlik veya refah seviyesinin belirlenmesinde de kullanılan enteresan bir ölçüt olsa da, bunlar organik maddelerin tamamını oluşturmazlar. Organik atıklar, çimen kırpın-tılarından tutun da, tırnak kırpıntılarına kadar birçok maddeyi de içermektedir. Kâğıt, karton ve türevleri, evsel atıkların yaklaşık olarak %20-40’ını oluşturur. Sadece gazete kâğıtları çöpe atılan atık maddelerin hacimsel olarak %18’ini oluşturmaktadır. Avrupa’da şehirsel atıkların %8-12’sini cam malzemeler, %6-8’ini plastik malzemeler ve aşağı yukarı %9-12’sini de diğer atık maddeler oluş-turmaktadır. Evsel katı atıkların %90’ı zararlı ve zehirli olmayan maddelerden oluşmaktadır. Kağıt, metaller, plastik ve cam malzemeler katı atıkların içe-risinde önemli bir yer tutmaktadır. Bu yüzden, bu malzemelerin yeniden ka-zanımı ya da dönüştürülmesi oldukça önemlidir. Türkiye’de yılda yaklaşık 22.5 milyon ton evsel atık, 14 milyon ton endüstriyel atık çıktığı tahmin edilmek-tedir. Sanayide atıklarının %6’sı yeniden değerlendirilmekte ve %29’u atık borsalarında satılabilmektedir.[9] Evsel atıkların %64’ü organik ve %12’si kazanılabilir niteliktedir ve mali değeri yaklaşık 40 milyon dolar civarındadır.[10]
2.1. Atık Sorunu ve Katı Atık Türleri
Gelişmiş sanayi ülkelerinde yaşanan çevresel sorunların teknolojik deği-şimle çözülmesi yönünde çabalar sürerken, yaratılan tüketim toplumu ve bu top-luma sunulan ürünlerin yarattığı sorunlardan biri de atık ve çöp sorunu olarak ortaya çıkmıştır.
Katı atıkları kaynaklarına göre 9 grup halinde incelemek olanaklıdır.
1. Evsel Katı Atıklar
Evsel katı atıklar, konutlardan atılan, tehlikeli ve zararlı katı atık kavramına girmeyen, bahçe, park ve piknik alanları gibi yerlerden gelen atıklardır. Konuşma dilinde çöp olarak bilinen evsel katı atıkların kontrolü, insan ve çevre sağlığı açısından büyük önem taşımaktadır. Bunun başlıca sebebi, bu atıkların biriktirildiği yerlerin, hastalık yapıcı ve taşıyıcı organizmalar için çok elverişli bir üreme ortamı meydana getirmesidir. Yerleşim merkezlerinde, evsel katı atık-ların oransal olarak küçük bir alan içinde yoğun bir nüfus ile iç içe bulunmaları bu sorunun önemini daha da artırmaktadır.
2. Ticari ve Kurumsal Katı Atıklar
Resmi daire, okul, dükkân, depo, büro vb. kurum ve işyerlerindeki katı atıklar bu kapsamdadır.
3. Park, Bahçe ve Pazar Yeri Atıkları
Parklar, bahçeler, toptancı halleri ve Pazaryerleri gibi alanlarda üretilen ve daha çok ağaç ve bitki artıkları içeren katı atıklar bu başlık altındadır.
4. Sokak ve Süprüntü Atıkları
Yerleşim merkezlerindeki sokak, cadde, kaldırım ve meydanlardan meka-nik olarak veya insan gücü ile toplanan atıklar bu kapsama girmektedir.
5. İnşaat, Yıkım ve Hafriyat Atıkları
Yeni bina ve yolların inşaatı, eski yapıların restorasyonu veya onarımı gibi işlemler sonucunda çıkan artıklar bu sınıfa girmektedir.
6. Endüstriyel Katı Atıklar
Her endüstri tesisleri ile çeşitli üretim yerlerinde açığa çıkan istenmeyen nitelikteki katı atık madde ve çamurlar bu türe girmektedir.
7. Tarımsal Katı Atıklar
Bitkisel ve hayvansal ürünlerin elde edilmesi ve işlenmesi sonucunda ortaya çıkan katı artık ve atıklar, bu başlık altında toplanmaktadır.
8. Tıbbi Atıklar
Hastane çöpü olarak da adlandırılan tıbbi katı atıklar iki ana gruba ayrıla-bilir:
a-Normal katı atıklar
b-Enfekte ve tehlikeli atıklar
Tıbbi tesislerde ortaya çıkan atıkların %75-90 kadarı evsel atıklarla karşı-laştırıldığında risk taşımayan, diğer bir deyimle “genel veya normal” tıbbi atık-lardır. Geriye kalanı ise sağlık için çeşitli riskler taşımaktadır. Tehlikeli tıbbi atıkların evsel nitelikteki çöplerle birlikte zararsızlaştırılması gerekir. Bu tür atıkların uygun hijyenik ve teknolojik koşullar altında zararsızlaştırılması için ayrı bir yönetim sistemi tasarlanmalıdır. Tıbbi atıkların yönetimine ilişkin tek-nik bilgiler, “Tıbbi Atıkların Kontrolü Yönetmeliği”nde verilmektedir.
9. Arıtma Çamurları
Evsel ve evsel nitelikte endüstriyel atık suların, fiziksel, kimyasal ve biyo-lojik işlemleri sonucunda ortaya çıkan, suyu alınmış, kurutulmuş çamurlardır.
Tüketim alışkanlıklarının değişmesi ile yaygınlaşan ambalajlı ürün kulla-nımı ve “kullan at” türünden malzemeler, bugün dev boyutlara ulaşan çöp soru-nunun başlangıç noktası olmuştur. Örneğin, yapılan bir araştırmada, ABD’de New York kenti çöp toplama merkezi “Fresh Hills”e haftada 100 bin tondan fazla çöp atılmaktadır. Bu miktar, Mısır’daki piramitlerden 10 kat daha büyük bir kütleye eşittir. Yine yapılan bir diğer araştırmada, çöplerin %25’inin hazır yemek ambalajı, %30’unun polistirin köpük, %25’inin kağıt, geri kalanının ise ağırlıklı olarak plastik, çocuk bezi türü atıklar olduğu görülmüştür. Öte yandan, plastik atıkların ya da plastik türevi atıkların çöp dağlarını oluşturan atıklar içinde, zehirli radyoaktif atıklardan sonra en tehlikeli atık türü olduğu bilinmek-tedir. Sonuç olarak, kola kutularından pet şişelere, hastane atıklarından radyo-aktif atıklara kadar çöpün içeriğini oluşturan malzemeler çeşitlilik ve çokluk göstermektedir. Böylece, dünya kapitalizmin çöplüğü olmuş ve insanlık çöp sorunu, çöp dağları ile karşılaşmıştır.
2.2. Atıklar ve Çevre Sorunlarıyla Mücadele
Çevre sorunlarının ve atık probleminin yalnızca çevre mühendisleri ve gönüllüleri tarafından çözülebilmesini beklemek hayalcilikten öteye gideme-yecektir. Topyekun bir mücadele olmadan çevre sorunlarının çözülmesi hemen hemen imkansız gibi gözükmektedir.
Yeşil mühendislik (Green Engineering) bir ürünün, üretilirken, kulanı-lırken ve kullanıldıktan sonra, kısacası ömür çevrimi boyunca (life cycle) çev-reye en az zarar verecek şekilde tasarlanmasını ve üretilmesini içermektedir. Bu yaklaşımın tasarım basamağı, mühendislik terminolojisinde Çevreye Yönelik Tasarım (Design for Environment) olarak da anılmaktadır. Bu yaklaşım yön-temleri ile birlikte, mühendislerin daha tasarım aşamasında, örneğin malzeme seçimi sırasında, çevreye en az zarar verebilecek seçenekleri göz önünde bulun-durması gerekmektedir. Üretim aşamasında ise mühendisler; en az atık madde açığa çıkarılacak şekilde, havayı ve suyu en az kirletecek bir biçimde, en az enerji kullanarak kullanım ömrü boyunca az enerji harcatacak ürünleri üretebi-lecek ortamları hazırlamak, işlemleri yapmak ve kararları almak durumundadır. Dolayısıyla, mühendislere artık biraz daha büyük bir sorumluluk yüklenmekte, sadece anlık işlemler ve bunların etkilerinin değil, ürünün kullanım sonrası durumunun da göz önünde bulundurulması istenmektedir.
Endüstriyelleşmenin çevre üzerindeki tahribatını ve izlerini gören ve eko-lojik dengenin bozulduğunu fark eden günümüz dünyası, Çevre için Tasarım (Design for Environment) konsepti yanında, endüstriyel ekoloji konseptini ortaya çıkarmıştır. Endüstriyel ekoloji konseptine göre, hiçbir endüstriyel sistem çevresinden bağımsız olarak düşünülemez. Doğal kaynakların çıkarılmasından, hammaddelerin elde edilmesinden, son ürünün üretilmesine değin geçen yapılan tüm işlemler ve bu işlemleri etkileyen faktörlerin optimizasyonu ve kaynakların etkin yönetimi, ve aynı zamanda muhtemel atıkların miktarının ve bunların etkilerinin minimizasyonu endüstriyel ekolojinin en önemli prensipleridir.[11] Kısaca, ekolojik dengenin korunması amaçlanmaktadır. Optimizasyon, minimi-zasyon ve kaynakların etkin yönetimi konusunda özellikle matematik, yöneylem (operations research) ve endüstri ve kalite mühendisliği bilimlerinden olabil-diğince yararlanmak gerekmektedir. [12]
Ayrıca, son iki yüzyılda meydana gelen teknolojik gelişmeler, aynı za-manda dünyanın doğal kaynaklarının hızla tüketilmesine neden olduğundan, doğal kaynakların yönetimi önemli bir sorun haline gelmiştir. Özellikle ileriki nesillere yaşanabilir bir dünya bırakmak ve teknolojik gelişmelerin sürdürüle-bilmesi için, mevcut kaynakların uygun bir şekilde kullanılması, gelişim ve kalkınma süreçlerinde “sürdürülebilirliğin” ön plana çıkarılması arzu edil-mektedir (belki de böylelikle kaçınılmaz final ya da tükeniş biraz daha gecik-tirilebilecektir). Sürdürülebilir kalkınma ya da gelişim modeli olarak da adlan-dırılan bu model, kalkınma ve gelişimin, bugünün ve yarının ihtiyaçları arasın-daki dengenin korunarak yapılmasını hedeflemektedir[13]. Örnek olarak, son dönemde ozon tabakasını incelten bazı maddelerin kullanımı kısıtlanmış, bu maddeleri içeren ürünlerin üzerine “ozon tabakasına zarar verir” uyarısı yazıl-ması uygulaması başlatılmıştır. Ozon tabakasına zarar veren CFC (Chloro FloroCarbon) maddesinin kullanımı büyük ölçüde kısıtlanmış durumdadır. Bununla birlikte bu maddenin kullanımının önlenemeyeceği de açıkça ortaya konulmuş bulunmaktadır. Şöyle ki, bugünkü refah konumuna hızlı büyüme yoluyla ulaşan ABD’de her evde bir buzdolabı bulunmaktadır (CFC gazının en büyük kullanım alanlarından biri buzdolaplarıdır). Çin ise bugün 12 yeni CFC üretim tesisi kurmuş olup, her eve bir buzdolabı hedefini koymuş durumdadır.[14] Bu durumda CFC yasaklanarak, Çinlilerin yaşam standardının yükseltilmesine müsaade edilmeyecek midir? sorusu gündeme gelmektedir. Bu durum, özellikle insan hakları açısından bakıldığında ciddi bir sorun olarak karşımıza çıkmak-tadır. Bununla birlikte, bu sorunun belki de yeni bir teknoloji ile aşılabilmesi de olanaklı olabilecektir.
Çevre kirliliği özellikle atmosferde kalıcı tahribatlara yol açmaktadır. Artan tüketim alışkanlıklarımızla birlikte en ciddi ekolojik sorun olarak ortaya çıkan sera etkisi dünyanın sürekli olarak ısınmasına (küresel ısınma) ve hatta dönüş hızının yavaşlamasına neden olmaktadır. Güneşten gelen ısının bir bölü-mü emilmekte bir kısmı ise yansıtılmaktadır. Atmosferdeki karbondioksit tabakası ise ısının yükselmesini engelleyen bir perde oluşturarak, tıpkı seralar-daki gibi; güneş ışınlarının içeri girmesine izin vermekte fakat dışarı çıkmasını engellemektedir. Artan “karbondioksite” oranı dünyanın daha çok ısınmasına neden olmaktadır. 2020 yılına kadar petrol rezervlerinin bugünkü tüketim hızıy-la tüketilmesi durumunda, iklimlerin değişmesinin kaçınılmaz olacağı iddia edilmektedir.[15]
3. KATI ATIK SORUNLARI VE BELEDİYELER
Ülkemizde katı atık zararsızlaştırma tesisleri ile hizmet edilen nüfusun toplam nüfusa oranı %23,5.’tur. Katı atık depolama tesisleri sayısı son derece sınırlıdır. Her yıl miktarı milyon tonlarla ifade edilen tehlikeli atıklar doğaya verilmektedir. 2004 yılına kadar 15 olan Katı Atık Düzenli Depolama Tesisi sayısı 2008 yılı itibariyle 32’ ye çıkarılmıştır. Söz konusu tesisler yaklaşık 29 milyonluk bir nüfusa hizmet vermektedir.[16]
Bu durumun en önemli nedenlerinden birisi bir çok belediyemizin temel alt yapı hizmetlerini kaynak, personel ve araç yetersizliği, kötü yönetim vb. neden-lerden dolayı tamamlayamamış olmasıdır. D.İ.E (TÜİK) nin yaptığı araştırmaya göre 1994, 1995 ve 1996 yılları için sırasıyla Katı Atıkların Kontrol Yönet-meliği hükümlerini yerine getirmeyen 1914, 1563 ve 1544 belediyenin 1273, 1101 ve 974’ü bu durumun maddi imkânsızlıktan,774, 580 ve 533’ü araçlarının yetersizliğinden, 814, 665 ve 639’u personel yetersizliğinden kaynaklandığını belirtirken, 532, 452 ve 521 belediye bu yönetmelik hakkında bilgileri olma-dığını beyan etmiştir.[17] Yukarıdaki rakamlar evsel katı atıkların bertarafında yaşanan sıkıntıları açıkça ortaya koymaktadır. Katı atık sorunu ile baş edecek adımlar atmak ikincil derecede önemli görülebilmekte ama yukarıda anlatmaya çalıştığımız gibi bertarafı mümkün olmayabilecek zararlar da gelecek nesillere miras bırakılmaktadır.
Öte yandan, Türkiye, çok sayıda başka ülke ile birlikte, atık ihracatçısı ülkelerin pazar arayışlarında uygun adaylardan biri olarak görünmektedir. 1980'li yılların sonlarından bu yana çeşitli belediyeler atık ithaline dayanan de-polama tesisleri yapmayı içeren öneriler ile karşılaşmaktadır. Katı atık depo-lama tesisleri bugün yönetmelikleri delerek ihaleye çıkabilmektedir. Hem böl-gesel düzeydeki depolama tesislerin yapımı ve işletilmesi, hem de belediye düzeyinde sokak süpürme - toplama - taşıma işlerinin yapılması alanlarında özelleştirmeler görülmektedir.
İşin ticari boyutundan ziyade işlevsel olarak atıkları yeterince ve etkili ola-rak bertaraf edecek tesisler kurulması için belediyelerin yeterli araştırmayı yapması gereklidir. Bu tür araştırma yapılmadan kurulacak tesisler belediyeleri hem büyük borç yükümlülükleri altına sokacak hem de hedeflenen hizmet veri-lemeycektir.
3.1. Katı ve Tehlikeli Atıklar (Çöpler, Toksik Endüstriyel Atıklar Vb)[18]
Ülkemizde katı ve tehlikeli atıkların zararsızlaştırılması sırasında karşı-laşılan güçlükler şöyle özetlenebilir:
-Katı ve tehlikeli atık envanterinin olmaması.
-Katı ve tehlikeli atık yönetim planı yapılmaması.
-Atık toplama problemleri.
-Atık taşımadaki sorunlar.
-Atık bertaraf yöntemlerinin uygun seçilmemesi.
-Büyükşehir ve alt ilçe belediyelerinin iletişim eksiklikleri.
-Toplama, aktarma ve taşıma maliyetlerinin yüksekliği.
-Tıbbi atık toplanması ve taşınmasındaki zorluklar.
-Tıbbi atık bertarafındaki problemler.
Ülkemizde özellikle yerel yönetim boyutunda katı ve tehlikeli atıkların zararlaştırılması uygulamalarından depolamada ciddi sorunlar ile karşılaşılmak-tadır. Bu sorunları özetlersek:
-Belediyelerin katı atık depolama alanı kurmak için gerekli mali kaynak-lardan yoksun olması,
-Ülke nüfusunun yaklaşık %22’sinin yaşadığı 36.000 civarındaki köy-lerin hemen hiç birinde katı atık depolama alanının bulunmaması; yanı sıra köy yönetimlerinin gerek akçalı kaynaklar, gerek personel, gerekse köyde yaşayan halkın eğitim eksikliği nedeniyle katı atıkların bertarafı konusunda son derece yetersiz kalması,
Çevre sorunlarını birbirinden soyutlamak ve tek başlarına ele alıp değerlen-dirmek mümkün değildir. Çünkü çevre sorunları, nedenleri ve sonuçları bakı-mından iç içe geçmiş durumdadır. Çevre sorunları çok farklı özellikler göstere-bilir. Çevre sorunlarının bir özelliği doğrudan ya da dolaylı evrensel nitelik taşımalarıdır. Çevre sorunlarının önemli bir karakteri de yol açtıkları olumsuz sonuçların kalıcı olabilmeleridir.[1] Bu nedenle giderilmemeleri halinde dünyada yaşayan herkesin yanı sıra gelecek nesillerin de olumsuz etkilenmesi sonucunu doğururlar.
Yeraltı kazılarından, eski uygarlıklar zamanında da insanların çöplerini attığı ve bunları kapılarının önünde ya da bir köşede biriktirdikleri anlaşılmıştır. İngiltere’de 1772’de Kral I. William şehir halkının tutumlarına öylesine sinir-lenmiştir ki, askerlerine evlerden dışarı bırakılan çöplerin, küreklerle tekrar evlerin içine atılmasını emretmiştir. Bu bir anlamda, belki de; “kirleten öder” prensibini uygulayan bir yetkili bulunduğunu gösteren kayıtlı ilk örnek olmuştur. Bugün, Avrupa Birliğine üye ülkelerde kişi başına yılda ortalama 400 kg “kentsel (evsel) katı atık” çıkarılmaktadır. ABD’de ise bu rakam 1996 yılı verilerine göre yılda 750 kg’a yaklaşmakta; günlük olarak düşünüldüğünde, ortalama bir kişi günde yaklaşık 2 kg kadar evsel katı atık çıkarmaktadır. Ülke-mizde ise bu değer, kişi başı günlük 1 kg olarak tahmin edilse de; 2004 yılı TÜİK istatistiklerine göre bizde de 2 kg olduğu tespit edilmiştir.[2] UÇEP (Ulusal Çevre Stratejisi ve Eylem Planı) Raporuna göre Türkiye’de yılda üretilen tehli-keli atık miktarı 300.000 tondur.[3]
19. Yüzyılda ortaya çıkan endüstrileşme süreci ve tüketici toplumuna doğ-ru yöneliş, toplum tarafından açığa çıkarılan atıkların miktarının çok hızlı bir biçimde artmasına neden olmuştur.[4] Şehirsel atıkların ne yapılacağı, nasıl değer-lendirileceği konusu günümüzde önemli bir sorun haline gelmiştir. En uygun çöp toplama alanları genellikle kullanılmış durumda olup, sayıları ve kullanım alanları giderek azalmaktadır.[5] Bununla birlikte, insanların yoğun olarak yaşa-dığı yerleşim birimlerine yakın olan bölgelerde, atıkların karmaşık bir şekilde sıkıştırılması ile oluşan tehlikelerin gün yüzüne çıkmasıyla, atıklar nedeniyle ortaya çıkan çevre kirlenmesi problemi üzerinde daha çok durulmaya başlan-mıştır.
2. Dünya Savaşı’ndan sonra başlayan hızlı kalkınma dönemi, doğal kay-naklar üzerinde dönüşü olmayan tahribat ve yıkım yaratmıştır. Bu dönemde çevresel felaketlerle ilgili yapılan araştırmalar çevreyi toplumsal muhalefetin odağına yerleştirmiştir. Bu çalışmalar, sanayinin başat üretim girdilerinden olan doğal kaynakların sınırlı olduğunu ortaya çıkarmıştır. Sınırlı kaynaklar ile artan nüfus arasındaki çelişki, bir grup sanayici, işadamı ve aydınının çevre sorunları ile ilgili çalışmalar yapmak üzere Roma Kulübü’nü kurmaya yöneltmiştir.
Roma Kulübü’nün hazırlattığı “Büyümenin Sınırları” adlı rapor 1972 yılın-daki Stockholm Konferansı’na ve günümüze kadar gelen çevresel harekete damgasını vurmuştur. Doğal kaynakların nüfusun hızlı artışına yetmeyeceğini ve içinde yaşadığımız çevrenin 150 yıla varmadan yaşanabilirlik niteliğini yitireceğini belirten raporda çevreyi korumak ve geliştirmek amaçlanıyorsa gelişme hızının yavaşlatılması hatta durdurulması gerektiği vurgulanmaktadır. Burada gelişmenin tanımı muğlâk kalmakla birlikte az gelişmiş ülkelerdeki durum irdelenmemiştir.
1980’li yıllarda dünyada ekonomik dengelerin bozulmaya başlaması ile birlikte çevrenin aleyhine farklı bir dönem başlamıştır. BM tarafından görev-lendirilen Norveç’in Bayan Başbakanı Bruntland’ın yaptığı araştırmanın 1987 yılında “Ortak Geleceğimiz” 1987 adı ile rapor halinde yayınlanmasının ardın-dan Stockholm Konferansı’nda bir insan hakkı olarak uluslararası gündeme taşı-nan çevrenin ve çevre - insan kavramının yerini sürdürülebilir kalkınma kavra-mı almıştır.
Stockholm Konferansı’nın 20. yıldönümünde, 1992’de Rio’da toplanan Birleşmiş Milletler Çevre ve Kalkınma Konferansı’nda çevresel söylem, sürdü-rülebilir kalkınma ilkeleri eksenine oturtulmuştur. Bu ideolojik kırılma, çok açıktır ki, çevresel değerleri ve doğal varlıkları temel alan değil, ekonomik kal-kınmayı, piyasayı ve kar dürtülerini temel alan bir yaklaşımdır.
2002 yılında toplanan Johannesburg Dünya Sürdürülebilir Kalkınma Zir-vesi, zirvenin adında bile yer almayan çevre olgusunu öne çıkarmıştır. Çevresel değerler, son tahlilde, sürdürülebilir kalkınmanın içinde kar mekanizmasının önemli bir çarkını ifade etmeye başlamıştır.
Dünya Ticaret Örgütü (DTÖ), beraberinde çok taraflı yatırım anlaşmaları, IMF ve Dünya Bankası politikaları sonucu eğitim, sağlık, gibi kamu hiz-metlerinin özelleştirilmesi dünya genelinde yoksulluk ve açlığı artırmıştır. Do-ğası gereği kamusal hizmet alanına giren su temini, arıtma tesisleri, katı atık yönetimi gibi çevresel hizmetlerin Genel Hizmet Ticareti Anlaşması (GATS) ile çok uluslu şirketlere devredilmektedir.[6]
Kentsel yaşamın yoğunlaşmasıyla katı atıkların etkin ve verimli bir şekilde toplanması, taşınması, değerlendirilmesi ve uygun bir yöntemle zararsızlaştı-rılması yerel yönetimler için en temel çevresel sorunlardan birisi haline gel-miştir. [7]
2. ÇEVRE VE KATI ATIKLAR
Etrafımızı sarıp sarmalayan bütün nesneler olarak tarif edilebilecek “çev-re”, soluduğumuz havadan, içtiğimiz suya, ektiğimiz topraktan yüzdüğümüz denize, oturduğumuz binadan piknik yaptığımız ormanlara, bindiğimiz araba-dan, etini yediğimiz ya da beslediğimiz hayvanlara, tırnaklarımıza sürdüğümüz ojeden kullandığımız spreye kadar her şeyi içine alır. Bu yönüyle, çevre; “yaşa-dığımız dünya” olarak tarif edilebilir. Çevresini kirleten dünyasını da kirlet-mektedir.
2872 sayılı Çevre Yasası evsel katı atık tanımını“tehlikeli ve zararlı atık kapsamına girmeyen konut, sanayi, işyeri, piknik alanları gibi yerlerden gelen katı atıklar” olarak yapmaktadır. Genele olarak katı atıkları “üreticisi tarafından atılmak istenen ve toplumun huzuru ile özellikle çevrenin korunması bakı-mından düzenli bir şekilde bertaraf edilmesi gereken katı maddeler ve arıtma çamurları” olarak tanımlayabiliriz.[8]
Atıklar veya çevre kirleticiler birçok şekilde karşımıza çıkabilir. Bazen rad-yoaktif bir soğutucu şeklinde, bazen de kapımızın önüne koyduğumuz çöp tene-kesi ya da poşeti biçiminde. Evlerden çıkan çöpler (evsel atıklar), toplum tara-fından üretilen toplam atık maddenin genellikle %5-10’unu teşkil etmektedir. TÜİK verilerine göre bu oran ülkemiz için %2.5-5 civarında gerçekleşmektedir. Bununla birlikte, bunlar herkesin bireysel olarak kontrol edebileceği, kontrol altına alabileceği bir düzeydedir. Evsel atıkların içeriği ve kompozisyonu ülkeden ülkeye değişebilmektedir. Bu atıkların en büyük kısmını, toplam atıkların ağırlığının %30’unu teşkil eden “organik atıklar” oluşturmaktadır.
Çöpe atılan artık yiyecek maddeleri bir toplumun zenginlik veya refah seviyesinin belirlenmesinde de kullanılan enteresan bir ölçüt olsa da, bunlar organik maddelerin tamamını oluşturmazlar. Organik atıklar, çimen kırpın-tılarından tutun da, tırnak kırpıntılarına kadar birçok maddeyi de içermektedir. Kâğıt, karton ve türevleri, evsel atıkların yaklaşık olarak %20-40’ını oluşturur. Sadece gazete kâğıtları çöpe atılan atık maddelerin hacimsel olarak %18’ini oluşturmaktadır. Avrupa’da şehirsel atıkların %8-12’sini cam malzemeler, %6-8’ini plastik malzemeler ve aşağı yukarı %9-12’sini de diğer atık maddeler oluş-turmaktadır. Evsel katı atıkların %90’ı zararlı ve zehirli olmayan maddelerden oluşmaktadır. Kağıt, metaller, plastik ve cam malzemeler katı atıkların içe-risinde önemli bir yer tutmaktadır. Bu yüzden, bu malzemelerin yeniden ka-zanımı ya da dönüştürülmesi oldukça önemlidir. Türkiye’de yılda yaklaşık 22.5 milyon ton evsel atık, 14 milyon ton endüstriyel atık çıktığı tahmin edilmek-tedir. Sanayide atıklarının %6’sı yeniden değerlendirilmekte ve %29’u atık borsalarında satılabilmektedir.[9] Evsel atıkların %64’ü organik ve %12’si kazanılabilir niteliktedir ve mali değeri yaklaşık 40 milyon dolar civarındadır.[10]
2.1. Atık Sorunu ve Katı Atık Türleri
Gelişmiş sanayi ülkelerinde yaşanan çevresel sorunların teknolojik deği-şimle çözülmesi yönünde çabalar sürerken, yaratılan tüketim toplumu ve bu top-luma sunulan ürünlerin yarattığı sorunlardan biri de atık ve çöp sorunu olarak ortaya çıkmıştır.
Katı atıkları kaynaklarına göre 9 grup halinde incelemek olanaklıdır.
1. Evsel Katı Atıklar
Evsel katı atıklar, konutlardan atılan, tehlikeli ve zararlı katı atık kavramına girmeyen, bahçe, park ve piknik alanları gibi yerlerden gelen atıklardır. Konuşma dilinde çöp olarak bilinen evsel katı atıkların kontrolü, insan ve çevre sağlığı açısından büyük önem taşımaktadır. Bunun başlıca sebebi, bu atıkların biriktirildiği yerlerin, hastalık yapıcı ve taşıyıcı organizmalar için çok elverişli bir üreme ortamı meydana getirmesidir. Yerleşim merkezlerinde, evsel katı atık-ların oransal olarak küçük bir alan içinde yoğun bir nüfus ile iç içe bulunmaları bu sorunun önemini daha da artırmaktadır.
2. Ticari ve Kurumsal Katı Atıklar
Resmi daire, okul, dükkân, depo, büro vb. kurum ve işyerlerindeki katı atıklar bu kapsamdadır.
3. Park, Bahçe ve Pazar Yeri Atıkları
Parklar, bahçeler, toptancı halleri ve Pazaryerleri gibi alanlarda üretilen ve daha çok ağaç ve bitki artıkları içeren katı atıklar bu başlık altındadır.
4. Sokak ve Süprüntü Atıkları
Yerleşim merkezlerindeki sokak, cadde, kaldırım ve meydanlardan meka-nik olarak veya insan gücü ile toplanan atıklar bu kapsama girmektedir.
5. İnşaat, Yıkım ve Hafriyat Atıkları
Yeni bina ve yolların inşaatı, eski yapıların restorasyonu veya onarımı gibi işlemler sonucunda çıkan artıklar bu sınıfa girmektedir.
6. Endüstriyel Katı Atıklar
Her endüstri tesisleri ile çeşitli üretim yerlerinde açığa çıkan istenmeyen nitelikteki katı atık madde ve çamurlar bu türe girmektedir.
7. Tarımsal Katı Atıklar
Bitkisel ve hayvansal ürünlerin elde edilmesi ve işlenmesi sonucunda ortaya çıkan katı artık ve atıklar, bu başlık altında toplanmaktadır.
8. Tıbbi Atıklar
Hastane çöpü olarak da adlandırılan tıbbi katı atıklar iki ana gruba ayrıla-bilir:
a-Normal katı atıklar
b-Enfekte ve tehlikeli atıklar
Tıbbi tesislerde ortaya çıkan atıkların %75-90 kadarı evsel atıklarla karşı-laştırıldığında risk taşımayan, diğer bir deyimle “genel veya normal” tıbbi atık-lardır. Geriye kalanı ise sağlık için çeşitli riskler taşımaktadır. Tehlikeli tıbbi atıkların evsel nitelikteki çöplerle birlikte zararsızlaştırılması gerekir. Bu tür atıkların uygun hijyenik ve teknolojik koşullar altında zararsızlaştırılması için ayrı bir yönetim sistemi tasarlanmalıdır. Tıbbi atıkların yönetimine ilişkin tek-nik bilgiler, “Tıbbi Atıkların Kontrolü Yönetmeliği”nde verilmektedir.
9. Arıtma Çamurları
Evsel ve evsel nitelikte endüstriyel atık suların, fiziksel, kimyasal ve biyo-lojik işlemleri sonucunda ortaya çıkan, suyu alınmış, kurutulmuş çamurlardır.
Tüketim alışkanlıklarının değişmesi ile yaygınlaşan ambalajlı ürün kulla-nımı ve “kullan at” türünden malzemeler, bugün dev boyutlara ulaşan çöp soru-nunun başlangıç noktası olmuştur. Örneğin, yapılan bir araştırmada, ABD’de New York kenti çöp toplama merkezi “Fresh Hills”e haftada 100 bin tondan fazla çöp atılmaktadır. Bu miktar, Mısır’daki piramitlerden 10 kat daha büyük bir kütleye eşittir. Yine yapılan bir diğer araştırmada, çöplerin %25’inin hazır yemek ambalajı, %30’unun polistirin köpük, %25’inin kağıt, geri kalanının ise ağırlıklı olarak plastik, çocuk bezi türü atıklar olduğu görülmüştür. Öte yandan, plastik atıkların ya da plastik türevi atıkların çöp dağlarını oluşturan atıklar içinde, zehirli radyoaktif atıklardan sonra en tehlikeli atık türü olduğu bilinmek-tedir. Sonuç olarak, kola kutularından pet şişelere, hastane atıklarından radyo-aktif atıklara kadar çöpün içeriğini oluşturan malzemeler çeşitlilik ve çokluk göstermektedir. Böylece, dünya kapitalizmin çöplüğü olmuş ve insanlık çöp sorunu, çöp dağları ile karşılaşmıştır.
2.2. Atıklar ve Çevre Sorunlarıyla Mücadele
Çevre sorunlarının ve atık probleminin yalnızca çevre mühendisleri ve gönüllüleri tarafından çözülebilmesini beklemek hayalcilikten öteye gideme-yecektir. Topyekun bir mücadele olmadan çevre sorunlarının çözülmesi hemen hemen imkansız gibi gözükmektedir.
Yeşil mühendislik (Green Engineering) bir ürünün, üretilirken, kulanı-lırken ve kullanıldıktan sonra, kısacası ömür çevrimi boyunca (life cycle) çev-reye en az zarar verecek şekilde tasarlanmasını ve üretilmesini içermektedir. Bu yaklaşımın tasarım basamağı, mühendislik terminolojisinde Çevreye Yönelik Tasarım (Design for Environment) olarak da anılmaktadır. Bu yaklaşım yön-temleri ile birlikte, mühendislerin daha tasarım aşamasında, örneğin malzeme seçimi sırasında, çevreye en az zarar verebilecek seçenekleri göz önünde bulun-durması gerekmektedir. Üretim aşamasında ise mühendisler; en az atık madde açığa çıkarılacak şekilde, havayı ve suyu en az kirletecek bir biçimde, en az enerji kullanarak kullanım ömrü boyunca az enerji harcatacak ürünleri üretebi-lecek ortamları hazırlamak, işlemleri yapmak ve kararları almak durumundadır. Dolayısıyla, mühendislere artık biraz daha büyük bir sorumluluk yüklenmekte, sadece anlık işlemler ve bunların etkilerinin değil, ürünün kullanım sonrası durumunun da göz önünde bulundurulması istenmektedir.
Endüstriyelleşmenin çevre üzerindeki tahribatını ve izlerini gören ve eko-lojik dengenin bozulduğunu fark eden günümüz dünyası, Çevre için Tasarım (Design for Environment) konsepti yanında, endüstriyel ekoloji konseptini ortaya çıkarmıştır. Endüstriyel ekoloji konseptine göre, hiçbir endüstriyel sistem çevresinden bağımsız olarak düşünülemez. Doğal kaynakların çıkarılmasından, hammaddelerin elde edilmesinden, son ürünün üretilmesine değin geçen yapılan tüm işlemler ve bu işlemleri etkileyen faktörlerin optimizasyonu ve kaynakların etkin yönetimi, ve aynı zamanda muhtemel atıkların miktarının ve bunların etkilerinin minimizasyonu endüstriyel ekolojinin en önemli prensipleridir.[11] Kısaca, ekolojik dengenin korunması amaçlanmaktadır. Optimizasyon, minimi-zasyon ve kaynakların etkin yönetimi konusunda özellikle matematik, yöneylem (operations research) ve endüstri ve kalite mühendisliği bilimlerinden olabil-diğince yararlanmak gerekmektedir. [12]
Ayrıca, son iki yüzyılda meydana gelen teknolojik gelişmeler, aynı za-manda dünyanın doğal kaynaklarının hızla tüketilmesine neden olduğundan, doğal kaynakların yönetimi önemli bir sorun haline gelmiştir. Özellikle ileriki nesillere yaşanabilir bir dünya bırakmak ve teknolojik gelişmelerin sürdürüle-bilmesi için, mevcut kaynakların uygun bir şekilde kullanılması, gelişim ve kalkınma süreçlerinde “sürdürülebilirliğin” ön plana çıkarılması arzu edil-mektedir (belki de böylelikle kaçınılmaz final ya da tükeniş biraz daha gecik-tirilebilecektir). Sürdürülebilir kalkınma ya da gelişim modeli olarak da adlan-dırılan bu model, kalkınma ve gelişimin, bugünün ve yarının ihtiyaçları arasın-daki dengenin korunarak yapılmasını hedeflemektedir[13]. Örnek olarak, son dönemde ozon tabakasını incelten bazı maddelerin kullanımı kısıtlanmış, bu maddeleri içeren ürünlerin üzerine “ozon tabakasına zarar verir” uyarısı yazıl-ması uygulaması başlatılmıştır. Ozon tabakasına zarar veren CFC (Chloro FloroCarbon) maddesinin kullanımı büyük ölçüde kısıtlanmış durumdadır. Bununla birlikte bu maddenin kullanımının önlenemeyeceği de açıkça ortaya konulmuş bulunmaktadır. Şöyle ki, bugünkü refah konumuna hızlı büyüme yoluyla ulaşan ABD’de her evde bir buzdolabı bulunmaktadır (CFC gazının en büyük kullanım alanlarından biri buzdolaplarıdır). Çin ise bugün 12 yeni CFC üretim tesisi kurmuş olup, her eve bir buzdolabı hedefini koymuş durumdadır.[14] Bu durumda CFC yasaklanarak, Çinlilerin yaşam standardının yükseltilmesine müsaade edilmeyecek midir? sorusu gündeme gelmektedir. Bu durum, özellikle insan hakları açısından bakıldığında ciddi bir sorun olarak karşımıza çıkmak-tadır. Bununla birlikte, bu sorunun belki de yeni bir teknoloji ile aşılabilmesi de olanaklı olabilecektir.
Çevre kirliliği özellikle atmosferde kalıcı tahribatlara yol açmaktadır. Artan tüketim alışkanlıklarımızla birlikte en ciddi ekolojik sorun olarak ortaya çıkan sera etkisi dünyanın sürekli olarak ısınmasına (küresel ısınma) ve hatta dönüş hızının yavaşlamasına neden olmaktadır. Güneşten gelen ısının bir bölü-mü emilmekte bir kısmı ise yansıtılmaktadır. Atmosferdeki karbondioksit tabakası ise ısının yükselmesini engelleyen bir perde oluşturarak, tıpkı seralar-daki gibi; güneş ışınlarının içeri girmesine izin vermekte fakat dışarı çıkmasını engellemektedir. Artan “karbondioksite” oranı dünyanın daha çok ısınmasına neden olmaktadır. 2020 yılına kadar petrol rezervlerinin bugünkü tüketim hızıy-la tüketilmesi durumunda, iklimlerin değişmesinin kaçınılmaz olacağı iddia edilmektedir.[15]
3. KATI ATIK SORUNLARI VE BELEDİYELER
Ülkemizde katı atık zararsızlaştırma tesisleri ile hizmet edilen nüfusun toplam nüfusa oranı %23,5.’tur. Katı atık depolama tesisleri sayısı son derece sınırlıdır. Her yıl miktarı milyon tonlarla ifade edilen tehlikeli atıklar doğaya verilmektedir. 2004 yılına kadar 15 olan Katı Atık Düzenli Depolama Tesisi sayısı 2008 yılı itibariyle 32’ ye çıkarılmıştır. Söz konusu tesisler yaklaşık 29 milyonluk bir nüfusa hizmet vermektedir.[16]
Bu durumun en önemli nedenlerinden birisi bir çok belediyemizin temel alt yapı hizmetlerini kaynak, personel ve araç yetersizliği, kötü yönetim vb. neden-lerden dolayı tamamlayamamış olmasıdır. D.İ.E (TÜİK) nin yaptığı araştırmaya göre 1994, 1995 ve 1996 yılları için sırasıyla Katı Atıkların Kontrol Yönet-meliği hükümlerini yerine getirmeyen 1914, 1563 ve 1544 belediyenin 1273, 1101 ve 974’ü bu durumun maddi imkânsızlıktan,774, 580 ve 533’ü araçlarının yetersizliğinden, 814, 665 ve 639’u personel yetersizliğinden kaynaklandığını belirtirken, 532, 452 ve 521 belediye bu yönetmelik hakkında bilgileri olma-dığını beyan etmiştir.[17] Yukarıdaki rakamlar evsel katı atıkların bertarafında yaşanan sıkıntıları açıkça ortaya koymaktadır. Katı atık sorunu ile baş edecek adımlar atmak ikincil derecede önemli görülebilmekte ama yukarıda anlatmaya çalıştığımız gibi bertarafı mümkün olmayabilecek zararlar da gelecek nesillere miras bırakılmaktadır.
Öte yandan, Türkiye, çok sayıda başka ülke ile birlikte, atık ihracatçısı ülkelerin pazar arayışlarında uygun adaylardan biri olarak görünmektedir. 1980'li yılların sonlarından bu yana çeşitli belediyeler atık ithaline dayanan de-polama tesisleri yapmayı içeren öneriler ile karşılaşmaktadır. Katı atık depo-lama tesisleri bugün yönetmelikleri delerek ihaleye çıkabilmektedir. Hem böl-gesel düzeydeki depolama tesislerin yapımı ve işletilmesi, hem de belediye düzeyinde sokak süpürme - toplama - taşıma işlerinin yapılması alanlarında özelleştirmeler görülmektedir.
İşin ticari boyutundan ziyade işlevsel olarak atıkları yeterince ve etkili ola-rak bertaraf edecek tesisler kurulması için belediyelerin yeterli araştırmayı yapması gereklidir. Bu tür araştırma yapılmadan kurulacak tesisler belediyeleri hem büyük borç yükümlülükleri altına sokacak hem de hedeflenen hizmet veri-lemeycektir.
3.1. Katı ve Tehlikeli Atıklar (Çöpler, Toksik Endüstriyel Atıklar Vb)[18]
Ülkemizde katı ve tehlikeli atıkların zararsızlaştırılması sırasında karşı-laşılan güçlükler şöyle özetlenebilir:
-Katı ve tehlikeli atık envanterinin olmaması.
-Katı ve tehlikeli atık yönetim planı yapılmaması.
-Atık toplama problemleri.
-Atık taşımadaki sorunlar.
-Atık bertaraf yöntemlerinin uygun seçilmemesi.
-Büyükşehir ve alt ilçe belediyelerinin iletişim eksiklikleri.
-Toplama, aktarma ve taşıma maliyetlerinin yüksekliği.
-Tıbbi atık toplanması ve taşınmasındaki zorluklar.
-Tıbbi atık bertarafındaki problemler.
Ülkemizde özellikle yerel yönetim boyutunda katı ve tehlikeli atıkların zararlaştırılması uygulamalarından depolamada ciddi sorunlar ile karşılaşılmak-tadır. Bu sorunları özetlersek:
-Belediyelerin katı atık depolama alanı kurmak için gerekli mali kaynak-lardan yoksun olması,
-Ülke nüfusunun yaklaşık %22’sinin yaşadığı 36.000 civarındaki köy-lerin hemen hiç birinde katı atık depolama alanının bulunmaması; yanı sıra köy yönetimlerinin gerek akçalı kaynaklar, gerek personel, gerekse köyde yaşayan halkın eğitim eksikliği nedeniyle katı atıkların bertarafı konusunda son derece yetersiz kalması,
-Ülkenin büyük kesiminde yaşanan çetin kış koşullarından dolayı katı atıkların toplanması, depolanması vb. konularda güçlükler yaşanması,
Kamu sektörü reformcuları performans yönetimini 3 farklı amaçla ilişkilendirmektedirler:
1.Yönetimi geliştirme ve hizmet sunumu,
2.Hesap verebilirliği ve denetimi güçlendirmek,
3.Tutumluluğu ve mali kısıtlamaları gerçekleştirmek.
Bu amaçların göreceli baskınlığına dayalı olarak performans yönetimi ol-dukça değişik biçimlerde tasarlanabilir ve farklı kavram ve araçlar uygu-lanabilir.
Performans odaklı kamu sektörü örgütleri 2 ana aşamada yer almaktadırlar. Birinci aşama, “girdi-çıktı” aşamasıdır. Bu aşamada örneğin, baskın yönlen-dirme mantığı girdilerin kontrolünden çıktılara odaklanmaktadır. İkinci aşama, daha geniş bir bakış açısıyla tarif edilebilir: çıktılar ve sonuçlar (output ve outcome). Buna örnek olarak, sonuç hedeflerini politik anlamda koymak ve bunların başarımını denetlemektir.
Kamu Yönetimi reformlarında yapılmaya çalışılan performans yönetimi daha çok kamu tüzel kişiliklerinin tüzel kişiliğinin örgütlenme düzeyine odaklanmaktadır. Örgütsel düzeyde performans yönetiminin baskın mantığı aşağıdaki gibidir:
3.İç ve dış müşterilerle performans odaklı sözleşmeler,
4.Performans bütçeleme ve muhasebe sistemleri (bütçe ve muhasebe belgelerinde performans verilerinin bulunması dâhil),
5.Performans izleme ve denetim (kıyaslama vb.).
Devletin yeniden düzenlenmesine yönelik reform çalışmaları merkezi hükümetlerin kamusal politikaları sürecinin verimli bir biçimde oluşmasını ve uygulanmasını savunmaktadır. Bu görüştekilere göre, kamusal politikalar yeniden formüle edilmeli, izlenmeli, değerleri benimsenerek, sonuçlarının sis-teme yeniden dönülerek gözden geçirilmesi sağlanmalıdır. Devletin hiyerarşik yapısı yerine, kurumlar arasında ağ oluşturularak, eşgüdüm sağlanmalıdır. Bunları yapabilmek için yöneticilik tarzları gözden geçirilmelidir.[1] Bürosuna kapanan, zamanını planlama, iş akımı tabloları, yönetmelikler ve standart yöntemlerle geçiren yöneticiler yerine daha etkin bir yönetim tarzını benim-seyen yöneticiler revaçtadır. Bu yeni tip yöneticiler stratejik sorunları tanımla-maya zaman ayırarak başka işleri astlara devretmeli, personelin değerlendi-rilmesinde performansa ağırlık vermelidir.
Bu görüşler son dönem reform çalışmaları bakımından da etkisini gös-termiştir. Buna göre, kamu yönetiminde “hukuki rasyonellikten” “işletmeci rasyonelliğe” geçişi içeren bu dönüşümle, kamusal hizmet sunumunda verim-lilik, etkinlik, ekonomiklik faktörleri önem kazanırken, performans yönetimine paralel olarak, kamusal denetimde de performans ölçütleri temel alınmaktadır.[2]
Kamu yönetimi için performans yönetiminin uygulanmasını şöyle özetleyebiliriz;
1. Esas itibarıyla stratejik planlama ile başlayan bir süreçtir.
2. Bu planlarda stratejik hedefler tespit edilir.
3. Hedeflerin tespitinden sonraki aşama performans değerlerinin belirlenmesidir.
4. Değerlere göre kamu kurumlarının (örgütlerin) performans ölçümü yapılır. Örgütlerin VET ilkelerine ne ölçüde uyduğunu tespit etmek için öncelikle performanslarının ölçülmesi gerekir.
5. Bir sonraki aşamada bu ölçüm sonuçlarına göre performans denetiminin yapılması vardır.
6. Yapılan denetime göre kamu kurumlarının performans değerlendirmesi yapılarak stratejik hedeflere ulaşmadaki başarı için kurumun ve yöneticilerinin performans değerlendirmesi yapılır. Aslında tüm bu süreç örgütü yöneten kişilerin, örgütü amaçlarına ne ölçüde ulaştırabildiğini tespit etmek için yapılır.
7. Bu süreçte örgütün hedeflerine ulaşamadığı tespit edilirse örgüt yöneticileri şeffaflık ve hesap verebilirlik ilkeleri çerçevesinde performans dü-şüklüğünün hesabını vermek zorundadır.
Performans ölçümü, bir kurumun kullandığı kaynakları, ürettiği ürünleri ve hizmetleri, elde ettiği sonuçları takip etmesi için düzenli ve sistematik biçimde veri toplanması, bunların analiz edilmesi ve raporlanması süreci olarak tanımlanır.[3] Performans ölçümü, kurumun önceden belirlenen stratejik amaçları ve hedefleri doğrultusunda ne kadar ilerleme gösterdiğinin, kurumun güçlü ve zayıf yönlerinin ve kurumun gelecekteki önceliklerinin belirlenmesine yardımcı olur. Performans seviyesinin belirlenebilmesi için gerçekleştirilen etkinliğin sonucunun bir şekilde değerlendirilmesi gereklidir. Değerlendirmeye esas alınan ölçünün anlaşılabilir, anlatılabilir somut ve nesnel olması gerekir. Değerler ölçüm sistemi sonucunda belirlenir ve bu değerlerin her biri performans gös-tergesidir.[4]
Performans ölçümü, sonuçların ne olduğunu gösterir; ancak, sonuçların neden bu şekilde gerçekleştiğini açıklamaz. Aynı şekilde performans ölçümü sonucunda elde edilen bilgilere bakarak doğrudan bir kurumun başarılı veya başarısız olduğu yargısına varmak mümkün değildir. Bu şekilde bir yargıya varılabilmesi için performans değerlendirmesi yapmak gerekir. Performans değerlendirmesi, performans ölçümünden farklı olarak uygulanan politikalarla meydana gelen sonuçlar arasındaki nedensellik ilişkilerini ortaya çıkarır ve performans ölçümüne göre daha fazla uğraşı gerektirir.
Bir örgütün kontrolü, amaçların halen geçerli olup olmadığını ve faaliyet-lerin gerçekten amaçları gerçekleştirip gerçekleştirmediğini belirlemek için geri-bildirime gereksinim duyar. Geri-bildirim, girdilerin, süreçlerin ve çıktıla-rın yanı sıra etkilerin kapsamını içeren bir performans ölçüm rejimi yoluyla sağlanır. Böyle bir rejim içinde, performans, başarının ya da başarısızlığın bir ölçümünü veren performans göstergeleri aracılığıyla ölçülmektedir.
Kamu çalışanlarının özellikle yönetici ve profesyonellerin performans ölçümü insan kaynakları yönetiminin en tartışmalı alanlarından birisi olmuştur. Kamu sektöründeki bir çok kurumun performans ölçümünün kolay olmadığı, hizmet sektöründe yer aldığı ileri sürülmekte ve bu nedenle sonuç ve çıktıların özel sektörde olduğu gibi kolaylıkla ölçülememesi durumunda performans ve ödülün nasıl ölçüleceği sorusu ortaya çıkmaktadır. Performans ölçümünün yapılıp yapılmamasını veya nasıl yapılacağını düşünürken, kamu görevlileri bu ölçümleri hangi amaçla kullanacaklarını da düşünmelidirler. Çünkü, performans ölçümü önemli maliyet ve çabayı gerektirir. Uygun performans standartları geliştirmek, veri toplamak, bu bilgileri işlemek, tahlil etmek ve toplanan bilgiyi hazırlanan standartlar içerisine yerleştirmek, ölçüm raporlarını hazırlayıp ilgili yerlere göndermek ve bu raporları okuyup yorumlamak hep bu maliyeti arttırıcı aşamalardır.
Performans, aşağıdaki faktörlerin değerlendirilmesi ile ölçülebilir:
1- Amaçlar: Kuruluş neyi ve neleri elde etmeyi amaçlamaktadır?
2- Kaynaklar: Kurumun kullandığı mali kaynaklar, insan gücü ve fiziki kaynaklar nelerdir?
3- Faaliyetler: Kurum elindeki kaynakları hangi yöntem ve usulleri uygulayarak, amaçladığı hedefe dönüştürmektedir?
4- Faaliyet sonucu: Faaliyetler sonucunda elde edilen mal ve hizmetler ile diğer değerler nelerdir?
5- Etkiler: Faaliyet sonuçlarının, hedeflenen amaçların doğrudan doğruya elde edilmesi bağlamındaki kesin etkileri ile diğer yan amaçların elde edilmesi anlamındaki geniş ve dolaylı etkileri nedir?
Kamu kesimi performans ölçümünün üç önemli unsuru vardır. Bunlar;
Performans ölçümleri aşağıdaki kamu görevlilerinin karar alma prose-dürlerini güçlendirir:
1.Seçilmişler,
2.Kamu idaresinde görevli yönetim kurullarının atanmış ve seçilmiş üyeleri (planlama kurulları, sağlık ve eğitim kurulları gibi) kamu kurumları ve kamu görevi gören (Gönüllü kurumlar yönetim kurulları, kar amaçlı olmayan hizmet kuruluşları ve kamu ile bağlantılı kar amaçlı kuruluşlar da dâhil ),
3.Kamu kurumlarının yöneticileri.
Performans ölçümü; hükümetleri vatandaşlarına, kamu hizmeti görenleri müşterilerine, hizmet ettikleri topluma ve ürettikleri hizmetlerin kullanımlarına, kamu kurumu üst düzey yöneticilerini kurumların yönetim kuruluna, alt düzey yöneticileri ve personeli üstlerine ve kamu hizmeti gören taşeronları bu hiz-metleri finanse eden veya düzenleyen kamu kurumlarına karşı sorumlu ve duyarlı bir çizgiye getirir.
Kamu idarecileri ve görevlileri elde edilen performans ölçüm sonuçlarını performanslarını geliştirmek yönünde, kaynak tahsisi yöntemini geliştirerek, üretimin tahlil, planlama ve programlamasını geliştirerek, kamu hizmetlerinin verimliliğini yükseltmek için tedbir alınmasına yönlendirerek kullanabilirler.
Performans ölçümüyle şekillenen kamu yönetim ağında önemli bir yer tutan sivil toplum kuruluşlarının halk tarafından algılanışı, faaliyet alanları ve katılımcı kitlelerinin özellikleri gibi sorular etkin bir performans ölçüm sistemi içinde cevapları mutlaka bilinmesi gerekli sorulardır. Kamu yönetimlerinde performans ölçümü için öncelikle siyasi dengeler içerisinde ölçümü yapma kararını almaya ve daha sonra da giderek daha etkin kullanımını sağlayacak kurumsal yapıyı oluşturmaya yönelik dürtülerin var olması gerekir.[5]
PUKO; Planlama, Uygulama, Kontrol ve Önlem al kelimelerinin kısaltılmışı olup çok bilinen ve uygulanan performans ölçümü yöntemidir. Deming çevrimi olarak ta bilinir. PUKO içinde yer alan;
Plânla: Müşteri istekleri ve kuruluşun politikası ile uyumlu sonuçların ortaya çıkması için gerekli nesnel hedefleri ve süreçleri oluştur.
Uygula: Süreçleri uygula,
Kontrol et: Süreçleri ve ürünü, politikalar, hedefler ve ürünün şartlarına göre izle, ölç ve sonuçları rapor et,
Önlem al: Süreç performansını sürekli iyileştirmek için gerekli önlemleri al,
Anlamında kullanılmaktadır. Bu yöntem aslında toplam kalite yönetimi için kullanılmakta olup, sürekli iyileşmeyi sağlamaya yöneliktir.[6] Bu yöntem kullanılarak kuruluşların performans ölçümünü yapmak olanaklıdır.
Performans yönetiminin her aşamasında performans ölçümünden ve per-formans ölçüm sonuçlarından faydalanılmaktadır. Performans ölçümü yönetim ve hesap verebilirliğin bir aracı olarak pek çok ülkede yıllardır kullanılmaktadır. Performans ölçümünün hizmet kalitesinin artırılmasında, hesap verme sorum-luluğunun gerçekleştirilmesinde, çalışanların performansının ölçülmesinde bir yaptırım veya yönetim aracı olarak kullanılması mümkündür. Performans ölçümü her kapıyı açan bir anahtar değildir. Performans ölçümünün bazı beklenmeyen etkiler meydana getirme olasılığı da her zaman vardır. Performans ölçümü sırasında bu risklerin de göz önünde bulundurulması gerekmektedir.
Performans ölçümü ile gerçekleştirilmek istenen nihai amaç kamusal mal ve hizmetlerin kalitesinin artırılmasıdır. Performans ölçümü sonunda;
1. Öncelikle performans ölçümü sonuçlarına göre yapılacak değerlendirme ile iyi veya kötü performansın ortaya çıkarılması sağlanır.
2. Daha sonra mal ve hizmet üretenlerin üzerinde bu yolla kamuoyu baskısı oluşturulması amaçlanır.
3. Son olarak da bu kamuoyu baskısının daha kaliteli mal ve hizmet üretimine yol açması hedeflenir.
Performans ölçümünün yararlarını şöyle ifade edebiliriz:
1. Performans ölçümü etkin hesap verme sorumluluğunun gerçekleştirilme-sine yardımcı olur. Bir kurumun stratejik amaç ve hedefleri ile performans hedeflerinin ne ölçüde yerine getirildiğini gösterir. Bu nedenle performansın öl-çülmesi yoluyla hesap verilebilirliğinin sağlanması için uygun zemin sağlanmış olmaktadır.
2. Çalışanların performansının ölçülmesi de performans ölçümünün bir parçasıdır. Kişisel performansın ölçülmesi ile kişiler bir bütün olarak kurum performansına katkılarını görebilirler. Kişilerin yaptıkları işi algılaması, kurum içinde kendilerinden beklenenleri anlayarak kendi kendilerine ilerleme kay-detmelerini sağlar. Performans kültürü geliştiğinde çalışanlar kendi gündelik işleri yanında kurum performansının sürekli artırılmasına da katkıda bulu-nacaklardır.[7]
3. Performans ölçümünün diğer bir yararı da yaptırım amacıyla kul-lanılmasıdır. Performans ölçümüne dayanılarak değerlendirme yapılması ve bu değerlendirme sonuçlarına göre iyi performansın ödüllendirilmesi ve kötü performansın cezalandırılması mümkün olacaktır.
4. Son olarak performans ölçümü performans yönetiminin en önemli parçasıdır. Performans ölçümünün sonuçlarından etkili bir şekilde yararlanmak için performans yönetimi kullanılması gerekir. Performans yönetimi, kurumu ileriye götürecek amaçların oluşturulmasını, kaynakların dağılımını ve öncelikli alanlara tahsisini sağlayarak uygulanan politikaların belirlenen amaçlara ulaşmayı güvence altına alıp almadığını kontrol eden ve kurumsal kültür ile kurumsal sistem ve süreçler üzerinde olumlu etkiler meydana getirmek üzere performans bilgisini kullanan bir yönetim sistemi olarak tanımlanmaktadır.[8]Performans ölçümü ile yönetimde bilgiye dayalı karar alma süreçlerinin oluşturulması hedeflenmektedir.
Performans denetimi, örgütün gerçekleştirdiği iş başarımı (performans) ile önceden yapılan plan ve programlara göre gerçekleşmesi istenilen sonuç (çıktı) arasındaki farklılığı saptamak ve bu ikisi arasındaki uygunluğu sağlamak için yapılan her türlü yönetsel önlem dizisi, performansı ölçen denetim olarak tanımlanmaktadır.[9]Performans denetimi, performans yönetiminin bir alt öğesi olup temel amacı performansın ölçülmesi, değerlendirmelerin ve yeni düzen-lemelerin yapılabilmesini sağlamaktır. Bu denetim, örgütün etkili bir şekilde faaliyet gösterip göstermediğini tespit etmek üzere bir örgütün amaçlarının belirlenmesi ve kaynak kullanımının analiz edilmesi ve performans göstergeleri ile ilgilidir.[10]
Performans denetiminde, özellikle, etkinlik denetimine ağırlık verilip, sü-reçler ve çıktıların irdelenmektedir. Bu da program amaçlarının yanlış seçilmesi, amaç-kaynak ilişkisinin kurulması, kaynakların tam ve etkin olmayan kullanım şekilleri ve yönetimdeki yanlışlıkları ortaya çıkarmakta yardımcı olacaktır. Performans denetimi, iş yükü ve çıktı kıstaslarına dayanmaktadır.
Kamu mal ve üretiminde VET’in sağlanıp sağlanmadığının belirlenebil-mesi için, mümkün oldukça, her programın bağımsız ve anlamlı bir nihai ürününün olması ve program çıktılarının ölçülmesi istenilmektedir. Bu ölçüm, her bir programa uygun kıstasların belirlenmesi ve elde edilen sonuçların bu kıstaslara göre değerlendirilmesi demektir. İşte verimliliğe, etkinliğe ve kaynakların ekonomik olarak kullanımına ilişkin kıstaslar aracılığıyla yapılan her düzeydeki denetim, kaynak savurganlığının olup olmadığını gösterecektir.
Pratikte, bu VET’i oluşturan üç kavram arasındaki sınırların netlikle belirlenmesi güçtür. Özellikle, verimlilik ve etkinlik kavramları geçişlere elverişlidir. Bu nedenle, performans incelemelerinde, bu temel kavramların birbiriyle bağlantılı olarak düşünülmesi gerekir.
Performans incelemeleri, genellikle politik konularla bağlantılıdır. “Sağlık konusundaki düzelmeler”, “Yaşam kalitesi” gibi kavramlar söz konusu oldu-ğunda bazı değerlendirme güçlükleri ortaya çıkmaktadır. Bir hastane inşaatının sağlıkla ilgili konularda olumlu etkisi saptansa da, bu faaliyetin demografik, ekonomik ve çevresel değişikliklere yol açabileceği ihtimali karşısında temkinli olmak gerekmektedir.
Performans denetimleri geçmişe yönelik olmasına karşın, bu denetimlere girişilmesinin en başta gelen amacı denetlenenin gelecekteki faaliyetlerinin etkinliğine katkıda bulunacak iyileştirmelerin beklenmesinde yatmaktadır.
Bir performans denetiminde üç aşama vardır:
- Uygun konuların belirlenmesi için araştırma,
- Düşük performansın kanıtının belirlenmesi,
- Düşük performansın nedenlerinin belirlenmesi.
Performans denetimi sadece belirli mali faaliyetleri değil, fakat aynı zamanda örgütsel ve idari sistemler de dâhil olmak üzere kamusal (devlet) faaliyetlerin tam bir açılımını kucaklar.[11]
Kamu mali yönetiminde saydamlığın ve hesap verebilirliğin sağlanması ve kamu idarelerinde performans ölçümüne dayalı denetime dayanak teşkil edecek temel koşullardan birisi, mali işlemlerin uluslar arası standartlara uygun bir muhasebe ve raporlama sisteminin oluşturulmasıdır. Saydamlık, hesap verebi-lirlik ve performans denetimine destek sağlayacak bir muhasebe sisteminin tahakkuk safhasını da içine alan ön mali kontrolü de kapsaması gerekmektedir.
Ülkemizde 2003 yılında kabul edilmesine karşın ancak, 2006 yılında yürürlüğe girme şansı bulan 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Ya-sasının 68. maddesi Sayıştay’a kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli olarak kullanılıp kullanılmadığının belirlenmesi, faaliyet sonuçlarının ölçülmesi ve performans bakımından değerlendirilmesi için dış denetim yapma görevi vermiştir.
5018 sayılı Yasa temel özellikleri bakımından yöneticiler üzerine kurul-muş, orta ve uzun vadeli hedefler ve planlar öngören, analitik bütçeye geçişi sağlayan, performans esasına dayalı ve dış denetim görevini Sayıştay’a bırakan, çıktı odaklı, şeffaflık ve hesap verebilirlik ilkelerine sadık, iç denetim ve faaliyet raporları yoluyla kamuoyu denetimi isteyen, katılımcı bir bütçe sistemi getirmektedir.
Yürürlüğe giremeyen 5227 sayılı Yasa’nın 38, 39, 40 ve 49. maddeleri denetimle ilgili yeni düzenlemeler getirmektedir. Yasada iç denetim idari de-netimle özdeşleşmekte ama içeriği performans denetimi olarak yeniden düzen-lenmektedir. Performans denetimi ile kamu hizmetinin değeri ölçülürken kamu yararı ya da meşruluk değil, maliyetinin düşük olup olmadığı (ekonomiklik), kaynak girdisi ve alınan sonuçların etkinliği (verimlilik) önemlidir. Hizmetin içeriği, kaynakların nasıl paylaştırılıp sunulduğu, halkın taleplerine ne ölçüde karşılık verildiği ve kamu yararı gibi ölçütler değerlendirme dışıdır.[12]
Klasik denetimle, Performans Denetimi arasındaki farkı şu şekilde açıklayabiliriz:
1- Düzenlilik denetiminde, mali durum ve mevzuata uygunluk hakkında kanaati açıklamak için sadece mali veriler kullanılabilirken; performans dene-timinde, kurumun başarısı ve gerçek performansı üzerine değerlendirme yapmak için hem mali hem de mali olmayan veriler kullanılır.
2- Düzenlilik denetimi sadece harcamaların meşruluğu, uygunluğu ve düzenliliği yönlerinden inceleme yaptığından kapsamı dardır. Performans denetimi ise verimlilik, etkinlik ve tutumluluğun gerçekleşme derecesini saptamak için çeşitli yönetim işlerini incelediğinden kapsamı geniştir.
3- Düzenlilik denetiminin süreci ve kriterleri gelişmiş olmasına karşın, performans denetiminin belirli kriteri yoktur. Bu denetim tipi için gerekli olan teknikler kurumun tipi ve niteliğine göre hazırlanır.
4- Düzenlilik denetiminde işlemler üzerinde durularak hata, atlama, yolsuzluk ve uygunsuzluklar belirlenirken, performans denetiminde, bir kuruluş, bir program veya projenin genel işleyişi hakkında rapor vermek asıldır. Bu genel işleyiş hakkında fikir verirken tabii ki hata, atlama ve yolsuzluk konuları da incelenir.
5- Performans denetimi kurumların hedef ve amaçlarını gerçekleştirme derecesini değerlendirir. Ancak düzenlilik denetiminde bu tür yorumlara girilmez.
6- Düzenlilik denetimi, işlemler bittikten sonra onlar üzerinde yapılan denetimdir. Performans denetimi ise geleceğe yöneliktir. Geçmişi ve şu andaki durumu gelecekteki projeler açısından inceler.
7- Düzenlilik denetiminde, alışılmış mesleki kurallar ve denetim teknikleri kullanılırken, performans denetimi için uzmanlık bilgisi gerekmektedir.
8- Düzenlilik denetimi sadece düşünceleri açıkladığından statiktir, ancak performans denetimi, sistemler, işlemler ve usullerin geliştirilmesi için genel yorumlarda bulunduğundan dinamiktir.
9- Düzenlilik denetimi yönetimi sınırlayan etkenleri göz önüne almaz, fakat performans denetimi rapora yönetimin başarısızlıkları yanında başarılarını ve onu sınırlayan etkenleri de alarak mümkün olduğunca tarafsız olmaya çalışır.
Şimdi, İçişleri Bakanlığı Mülkiye Teftiş Kurulunun yaptığı performans denetim örneklerinden Kaymakamlık Performans Denetimini inceleyerek konuyu biraz daha somutlaştıralım.
Kamu-özel sektör kuruluşları arasında performans yönetimi uygulanmasına yönelik farklılıklar şöyle özetlenebilir:
1.Kamu kuruluşlarının amaçları çok geniş ve belirsizdir.
2.Kamu sektörünün temel ilgi odağı (diğer çıkar grupları ile birlikte) halktır.
3.Kamu kuruluşlarının sorumluluk kapsamı, paydaşları (hizmet kullanıcıları, işgörenleri, vergi mükellefleri, seçmenler, hükümet) farklıdır ve bunlar farklı etkilere sahiptir. Yani kamu kuruluşları çok sayıda farklı grubun farklı beklentilerine yanıt vermek zorundadır.
4.Kamu kuruluşlarının hissedarları yoktur.
5.Kamu kuruluşları, hizmetlerini önceden planlanmış stratejilere göre sunar ve bu hizmetlerin toplumsal olma özelliği vardır.
6.Kamu kuruluşları, merkezi olarak vergilendirmelerle finanse edilmekte ve küresel olmaktan çok, bölgesel ve ulusal faaliyetlere odaklanmaktadır.
7.Özel sektör finanssal ölçülere odaklanırken, kamu kuruluşları örgütsel misyonlarını gerçekleştirmek için finanssal sorumluluk ile paydaşlara/ müşterilere hizmet sunumu arasında denge sağlamaya odaklanırlar. Buna göre, finanssal amaç, kamu kuruluşlarının sorumluluk alanlarından sadece biridir, ana amaç değildir. Kârdan daha çok bütçeye odaklanırlar. Kamu kuruluşlarının bütçesinin sınırlı olması nedeniyle de bu kuruluşlarda geliştirilen standartları vatandaşlara sunulan hizmetin etkililiğini tam olarak tanımlayamayan finanssal perspektif yerine, müşteri perspektiflerine odaklanmaktadır.
8.Özel sektörde çalışanları, stratejik amaçlara ve ölçülere yönlendirmek için performansa dayalı ücret sistemi kullanılır. Kamu kuruluşlarında böyle bir sistem henüz genellenememiştir.
Bu güçlüklere karşın kamu sektörü kuruluşları performans
[1]Güler, Birgül Ayman, Devletin Yapısal ve İşlevsel Dönüşümü Küreselleşme, s. 32.
[2]Köse, H. Ömer, Küseselleşme Sürecinde Devletin Yapısal ve İşlevsel Dönüşümü, http:// www.sayistay.gov.tr/yayin/dergi/icerik/der49m1.pdf, (13.10.2006).
[3]Performans Ölçümüne İlişkin Önaraştırma Raporu, 2001 Eylem Planının 6.2’inci Stratejisi Kapsamında Yapılması Öngör&uum
Performans yönetimi sistemlerinin temel amacı, çalışanların örgüt hedefleri doğrultusunda çalışmalarını ve başarılı sonuçlar elde etmelerini sağlamaktır. Dolayısıyla performans yönetimi sistemleri, çalışanların örgüt hedefleri doğ-rultusunda etkin ve verimli bir şekilde çalışmasını sağlayacak araçların ve yaklaşımların geliştirilmesini ve uygulanmasını içerir.[1]
Kamu yönetiminde performans ve performans sorunlarının örgütsel reçe-teleri ve endişeleri ekonomi, sosyoloji hukuk ve diğer disiplinlerdeki bir takım örgütsel perspektiflere benzemektedir.[2]
Temel amaçlarını yönetsel, geliştirmeye yönelik ve araştırmaya yönelik olarak 3 grup altında toplayabileceğimiz performans amaçlarını ayrıntılı olarak şöyle sıralayabiliriz:[3]
1.Örgütsel hedeflerin açık tanımlanmış bireysel hedeflere dönüş-türülmesi,
2.Hedeflerin gerçekleştirilmesi için gerekli olan performans ölçütlerinin belirlenmesi,
3.Belirlenen performans ölçütlerinin çalışanlara zamanında ve adaletle uygulanması,
4.Çalışanlardan beklenen performans sonuçlarıyla, gerçekleşen başarının karşılaştırılması ve değerlendirilmesi,
5.Yöneticiler ve çalışanlar arasında etkin bir iletişim ve anlayış ortamının yaratılması,
6.Performans geliştirilmesi için yönetici ve çalışanların ortak çaba harcanması,
7.Çalışanların başarılarının tanınması ve ödüllendirilmesi,
8.Örgütün ve çalışanlarının güçlü ve zayıf yönlerinin tanımlanması,
9.Geri bildirimle çalışanların desteklenmesi ve güdülenmelerinin artı-rılması,
10.Eğitim-geliştirme ve kariyer planlaması için yönetime gerekli bilginin sağlanması.
Şimdi, bu amaçların geliştirilmesine yönelik araçlara bir bakalım.
Performans yönetimi giderek yaygınlaşan bir kavram olup, yönetimin planlama ve denetim faaliyetlerinin daha geniş sınırlarda ve performans kavramındaki gelişmelere ışığında uygulanmasına yönelik bir anlayıştır.
Performans yönetimi anlayışında yönetimin görevleri 3 kümede özetle-nebilir:
1. Örgütün ortak amacını ve görevini, örgütü oluşturan en alt sistemlere kadar bu sistemlerin özel amaçlarını da içerecek biçimde tüm örgüte benim-setmek,
2. Örgüt içerisinde yukarıdan aşağıya, aşağıdan yukarıya doğru bilgi akışını hızlı ve etkin bir şekilde sağlayacak iletişim sistemi oluşturmak,
3. Yönetilen birimlerin performansını sürekli geliştirmek için gerekli önlemleri almak, bu amaçla işletmenin tamamı ya da gerekli görülen birimlerini içine alan ve özellikle çalışanlar için bir performans ölçüm ve denetim sistemi oluşturup uygulamak.
Performans yönetimi özellikle ülkemiz kamu yönetimi bakımından iki noktada öne çıkmaktadır: Bütçe ve personel (insan kaynakları).
Performans kavramının en önemli boyutu ekonomik performans anlayı-şıdır, çünkü ekonomiklik, birimin varlığını sürdürmesinin temel şartıdır; kârlılığı sağlayamayan bir özel kuruluşun yok olması gibi, hizmette verimliliği, etkinliği ve tutumluluğu sağlayamamış ve fayda - maliyet dengesini kuramamış olan bir kamu kurumunun da varlığını sürdürmesi zordur. Performans yönetim sistemi çıktı/sonuç odaklı bir yönetim sistemi olduğundan bu sistemin iyi bir şekilde uygulanabilmesi için öncelikle performans ölçüm sonuçları ile bütçe arasında ilişki kurulması gerekmektedir.[4]
A.B.D.’de bütün kamu kuruluşları stratejik plan hazırlamak, bu planları yıllık performans planlarına dönüştürmek, bütçelerini bu temelde hazırlamak, harcamaları konusunda ise önceden ilan ettikleri performans göstergeleri temelinde hesap vermek zorundadır.[5]
Ülkemizde ise performans yönetimi kavramının kamuya doğrudan yan-sımasının doğal bir sonucu olarak performans bütçelemesi uygulanmasına başlanmıştır. Bu kapsamda 1995’te Dünya Bankası Projesi olarak başlayan süreç 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Yasası ile somut biçime bürünmüştür.[6]
5018 sayılı Yasanın 9. maddesinde kamu idareleri “Kamu idareleri büt-çelerini, stratejik planlarında yer alan misyon, vizyon, stratejik amaç ve hedeflerle uyumlu ve performans esasına dayalı olarak” hazırlamakla yükümlü tutulmuştur.
5018 sayılı Yasa’ya dayanarak çıkarılan Yönetmelikte;
Stratejik plan: Kamu idarelerinin orta ve uzun vadeli amaçlarını, temel ilke ve politikalarını, hedef ve önceliklerini, performans ölçütlerini, bunlara ulaşmak için izlenecek yöntemler ile kaynak dağılımlarını içeren planı,
Performans programı: İdarenin stratejik planı doğrultusunda bir mali yılda yürütülmesi gereken faaliyetlerini, bu faaliyetlerin kaynak ihtiyacını, perfor-mans hedef ve göstergelerini içeren, idare bütçesinin ve faaliyet raporlarının hazırlanmasına esas teşkil eden programı,
Performans hedefi: İdarelerin, stratejik hedeflerine ulaşmak için bir mali yılda gerçekleştirmeyi amaçladıkları performans seviyelerini gösteren hedefleri,
Performans göstergesi: İdarelerin stratejik amaç ve hedeflerine ulaşmak üzere yürüttükleri faaliyetlerin belli bir boyutunu ölçmek ve değerlendirmek için kullanılan göstergeyi,
Tanımlamaktadır.
Görüldüğü gibi, stratejik plan performans ölçütlerini gösterirken, perfor-mans programı da yıllık performans hedef ve göstergelerini içermektedir. Bu göstergeler de kamu sektörü kuruluşlarının faaliyetlerinin boyutunu ölçmek ve değerlendirmek için kullanılmaktadır. İşletme yönetimi açısından ise, stratejik planlamayı, organizasyonun amaç ve hedefleriyle değişen pazar fırsatları arasın-daki uyumun korunması ve yönetilmesi şeklinde tanımlayabiliriz.[7] 5018 sayılı Yasa’yla performans yönetimi makro ekonomik yapının ihtiyaç duyduğu fayda-maliyet dengesini kurumsal ve işlevsel bazda sağlayabilecek bir araç olarak görülmektedir.
Pek çok OECD ülkesinde kamu görevlileri sistemi kamu sektöründe performansın etkisi altında kalmaktadır. Öncelikle, kamu personel sistemleri gittikçe özel sektör personel sistemleri ile benzeşmektedirler. Bu, kamu görevlilerinin bazı ayrıcalıklarının kaldırılması ile de yakından ilişkilidir. Öte yandan, kamu görevlilerinin maaşları, hala özel sektördekiler kadar değildir.[8]
Performans odaklı bir insan kaynakları rejiminin uygulanabilmesi için;
1.Etkin işe alma ve seçme prosedürlerinin uygulanması (yüksek perfor-mansı olanları çekmek),
2.Eğitim öğretim araçları (performans yönetiminde gerekli yetenekleri ve tutumları için yönetimi geliştirme ve liderlik eğitimi dahil),
3.Performansı güdüleyen çekici güdüleme ve teşvik sistemleri,
4.Personelin mevcut potansiyelini ve kapasitesini kullanmasına izin veren yeterli işe yerleştirme sistemleri,
5.Yöneticilerin liderlik davranışlarını teşvik etmek,
6.Verilen görevlerin sıklıkla performansa dayalı gözden geçirme ve değerlendirmesinin yapılması,
7.Maddi veya maddi olmayan yollarla iyi performansın ödüllendirilmesi,
8.Olumlu performansı ödüllendirilme ve kariyer ilerlemesinin sağlan-ması.
Performans odaklı çalışanlar bakımından performans için güdüleme ile performanstan dolayı güdüleme arasındaki ayrıma da dikkat etmek gerekir. Personel sistemlerinde performansla ilişkili 3 farklı insan kaynakları aracı ilişkilendirilebilir:
1.Birim başkanlıkları ile bireysel olarak çalışanlar arasındaki performans anlaşmaları: Bu tür anlaşmalar açık hedefler ve performans göstergeleri yanında bazen bütçeyi de içermektedir. Anlaşmalar yıllık performansa dayalı olacaktır. ABD, Kanada, Avustralya, Almanya gibi ülkelerde uygulaması vardır. Bu uygulama genelde kıdemli çalışanlar için uygulanmaktadır Amaç ve hedeflerin açık olması halinde bazı avantajları olmakla beraber, anlaşma hükümleri belirsiz olursa istenen katkıyı sağlayamamaktadır.
2.Performans değerlendirmeleri: Üstler genelde en az yıllık olarak astlarını değerlendirmekle yükümlüdürler. Bizim sistemimizde buna yıllık sicil denmektedir. İşte bu değerlendirmelerin performans anlaşmalarıyla ilişkilen-dirilmesi öngörülmektedir. Üstler, astların belirlenmiş hangi hedefleri gerçekleştirmeye yatkın olduğunu ve hangi hedeflerin ne tür nedenlerden dolayı gerçekleştirilemeyeceğini tespit etmelidir. Buna bağlı olarak geri bildirimler alınırken, performansa dayalı iyileştirmeler de yapılmalıdır. Eğitim sonuçları ve görev ayarlamaları da gözden geçirmelerin bir parçası olacaktır. ABD, İngiltere, Kanada, Avustralya, Belçika, Danimarka gibi ülkelerde bunun örnekleri görülmektedir. Performans değerlendirmeleri ile ilgili olarak 2 farklı eğilim vardır. Performans değerlendirmeleri her zaman işe yaramamaktadır. Bazı tipik kusurları vardır: a) Performansı be hedefe ulaşmayı ölçme güçlükleri (özellikle siyasetle yakından ilişkili veya maddi olmayan hizmetleri sunarken), b) üstlerin çalışanları hakkında adil karar vermesindeki güçlükler (örneğin, kendisine yakın olanların performansları yetersiz olsa da kayırımla olasılığı), c) kamu hizmeti mevzuatı yüzünden düşük performans gösterenleri “cezalandırma” ve yaptırım uygulamada karşılaşılan güçlükler (Özellikle, iş sınıflandırmasının azlığı ve işten çıkarılma gibi). Oysa, performans ölçümleri yalnızca hedefin altında veya üstündekiler için uygun sonuçlar varsa geçerli olacaktır. Son uygulamalara baktığımızda 2 farklı performans ölçütleri ve kotalarının olduğunu görürüz: Kıta Avrupa’sı ülkelerinde hayli farklı ölçütler ve kotaları barındıran mükem-meliyetçi bir niceliksel sistem ve İngiltere gibi ülkelerde uygulanan rakamsal ölçüleri azaltan ve sözlü değerlendirmeler.
3.Performansa dayalı ücret ödemesi: Pek çok ülkede performansa dayalı ücret ödemesi çalışan gruplarına uygulanmaktadır. Bazıları, bunu sadece kıdemli çalışanlarına uygulamaktadırlar. İş güdülemesi,tatmini ve performan-sını artıracağı öngörülse de performansa dayalı ücret ödemesi ile ilgili deneyimler bu etkilerinin sınırlı olduğunu ortaya koymuştur.
Performans dayalı ücret ödemesi kavramının örgüt personeli açısından nasıl kullanıldığını incelemek için önce dünya uygulamalarına, sonra da ülkemizdeki duruma bir bakalım.
Performans kavramının personel verimliliğini artırmak için kullanıl-masında izlenen yol daha çok performansa dayalı ücret ödemesidir. YKİ’nin yükselişi ile birlikte kamu çalışanlarının verimini artırmak ta en çok üstünde durulan konulardan birisi olmuştur. Bu noktada üzerinde durulan en önemli konulardan birisi özel sektörde de kısmen uygulanan iyi çalışan personele temel ücret yanında performansla dayalı ücret ödenmesidir. Performansa dayalı ücret uygulamaları yaygın olarak OECD ülkelerinde uygulanmaktadır. Bu uygula-maların sonucu şaşırtıcı olmuştur. Personel daha iyi çalışma karşılığında para beklentisi karşısında beklenenden daha az motive olmuştur. Ancak, performansa dayalı ücret ödemeleri doğru menajeryel bağlamda uygulandığında performansı artırabilir görüşü de vardır.[9]
Performansa dayalı ücret ödemelerinin ilk dalgası 1980’lerde Kanada, Danimarka, Hollanda, Yeni Zelanda, İspanya, İsveç, İngiltere ve A.B.D.’de görülürken, 1990’lardan itibaren Avustralya, Finlandiya, İrlanda ve İtalya’da bu yöntemi benimsemiştir.
Bu uygulayıcı ülkelerde performansa dayalı ücret ödemesine yapılan eleştiriler ve olumsuz etkileri şöyle rapor edilmiştir:[10]
- Adaletsiz ölçme uygulamaları,
- Şeffaf olmayan uygulamalar,
- Cazip olmayan/küçük ödüller,
- Performansa dayalı ücret ödemesinin yüksek performans gösterenlerin küçük bir kısmına uygulanmasından dolayı tatminsiz büyük bir kitle oluşması,
- Eşit pay ilkesine göre ödül dağıtılması,
- Önceden hak edilmiş ödüllerin verilmemesi,
- Takım performansından doğan zararlar.
Farklı ülkelerdeki deneyimler göstermiştir ki, performansa dayalı ücret ödemesi ancak tam bir performansa dayalı bir insan kaynakları uygulamasının içinde yapılırsa ve uygun bir performans kültürü ile ilişkilendirilirse değerli bir teşvik olacaktır.
Ülkemizde performans kavramı genelde personel rejimleri ile ilişkilendirilmiştir. Türkiye’de memurların devletle ilişkilerini, yani personel rejimini düzenleyen yasalar şunlardır:
1.657 sayılı Devlet Memurları Kanunu,
2.2802 sayılı Hâkimler ve Savcılar Kanunu,
3.2914 sayılı Yüksek Öğretim Kanunu,
4.926 sayılı Türk Silahlı Kuvvetleri Personel Kanunu,
5.399 sayılı Sözleşmeli Personele İlişkin Kanun Hükmündeki Kararname.
Bunların dışında Cumhurbaşkanlığı, TBMM, TÜBİTAK, RTÜK, TSE gibi bazı kuruluşların yasalarındaki özel düzenlemelerle personel rejimini belirleyebildiklerini hatırda tutmak yararlı olur.
Ülkemiz personel rejiminde kamu görevleri için norm kadro belirlemek hizmete alma; ücretlendirme; değerleme; yükselme bakımından kamu görevli-lerini bireysel performans ölçütlerine ve sözleşmeli çalıştırma sistemine geçirme hedefinin teknik altyapısını hazırlamak demektir.
Norm kadro sistemi ile sonra kamu personel rejiminin kariyer sisteminden kadro sistemine dönüştürülmesi:
1.Sözleşmeli istihdama geçiş,
2.İstihdam yetkisinin kurumlara devri,
3.Yönetsel denetim yerine mali performans denetimine geçiş,
Ülkemizde süregelen reform gündeminin son ayağını oluşturan Kamu Personeli Yasası Tasarı Taslağı henüz ele alınıp yasalaşamamıştır. Taslak dışında norm kadro uygulamasına doğrudan geçiş 5302 sayılı İl Özel İdaresi Yasası’nın teşkilatı düzenleyen 12. maddesi ve 5395 sayılı Belediye Yasası’nın yine teşkilatı düzenleyen 48. maddesi de norm kadro ilke ve standartlarına uygun örgüt yapısını öngörmektedir. Her iki maddenin takip eden maddeleri bu norm kadro standart ve ilkelerinin İçişleri Bakanlığı ve Devlet Personel Başkanlığı tarafından belirleneceğini hüküm altına almıştır.
Söz konusu Taslakta ücretlere ilişkin temel öneri performans ücretine geçilmesidir. Taslağın 111. maddesi uyarınca, Taslakta belirtilen amirlerce per-sonelin performansının, fazla çalışma süresi vb. kriterler göz önünde tutularak başarılı bulunması halinde yıllık performans değerlendirme sonuçlarına göre temel görev aylığının veya temel görev ücretinin yüzde beşini ve ilgili kurum bütçesine memurlar, diğer kamu görevlileri ve sözleşmeli personel için konulan toplam personel giderleri ödeneğinin yüzde birini geçmemek üzere öngörülen performans ödeneğinden karşılanmak suretiyle, takip eden yılda aylık per-formans ödemesi yapılacaktır.[12]
Halen, kamu kesiminde performansa dayalı ücret uygulaması 399 sayılı KHK’ye tabi çalışan sözleşmeli personele uygulanmaktadır. Yöneticiler tarafından yapılan performans değerlendirmesi sonucunda alınan puanlara göre kişilerin ücretleri %2-8 civarında artabilmektedir.[13] Yine, Sağlık Bakanlığına bağlı hastane ve sağlık ocaklarında performans adı altında sağlık personelinin yaptığı işlerin çeşitli şekillerde puanlanması yapılarak ödemede bulunul-maktadır.
Personel rejimi bakımından performans değerlendirmesi personelin bulun-duğu görevde yaptığı işin niteliğin ve miktarını önceden belirlenmiş iş stan-dartlarıyla karşılaştırmaya dayanmaktadır.[14]
Memurlar ve diğer kamu görevlilerinin performans ölçütlerine göre değerlendirilip ödüllendirileceği yasalaşma olanağı bulamayan 5227 sayılı Yasanın 47. maddesinde de belirtilmiştir.
Vatandaş olarak kamunun ürettiği mal ve hizmetlerden, doğumdan ölüme kadar her gün yararlanmaktayız. Eski zamanlarda ismi bilinmeyen birçok faaliyet bugün kamunun uğraş alanı haline gelmiştir. Buna karşın, kamunun verdiği hizmetten memnuniyet derecesinin arttığını söylemek olanaklı değildir. Kamu yönetimlerine duyulan güven ve sağladıkları hizmetlerden duyulan mem-nuniyet oldukça düşük bulunmaktadır.[1] Bu nedenle kamu yönetimi alanında gerçekleştirilen ya da girişilen reform çalışmaları, son otuz yıl içerisinde etkisini en çok hissettiğimiz gelişmelerden biri olmakta ve temelinde ekonomik sorunların yattığı gözlenmektedir.
1970’lerde önceki dönemin tekelci kapitalist düzenleme tarzının yol açtığı krizin ardından yükselen neoliberal ideoloji, krizin faturasını devlete çıkar-mıştır. Krize karşı “küçük devlet, güçlü piyasa” formülasyonu önerilmiş ve bu söyleme uygun olarak devletin rolünün yeniden tanımlanması gerekmiştir.[2] Bu durum, Kapitalizmin 1970’lere egemen evrensel krize karşı yeniden yapılan-ması olarak nitelenmektedir. Çünkü kısaca sermayenin, mal ve hizmetlerin, fikirlerin, bulguların ve insan kaynaklarının işletme ve üretim anlamında ulusal sınırları aşması anlamına gelen küreselleşme olgusu, pek çok ulusal ekonomiye olan olumsuz etkilerine bakıldığında uyum sağlamak veya yeniden yapılanmak gereğini ortaya çıkarmıştır.[3]Nitekim başta Dünya Bankası olmak üzere, ulus-devlet üstü kuruluşlar adeta zorunlu bir çerçevede bu paradigmalara dünya ölçeğinde geçerlik kazandırmaya çalışmaktadırlar. Kuşkusuz, bu saptamayı bir iyi/kötü şablonu içinde değerlendirmek anlamlı olmayacaktır. Bu tür bir de-ğerlendirme ya da tartışma daha çok siyaset alanı içinde kalmak durumundadır.[4]
Bu yeniden yapılanma çalışmaları sırasında işletme yönetimi tekniklerin-den yararlanılmaktadır. Klasik yönetim kavramı, süreçlere, yöntemlere ve kurallara göre işlerin sevk ve idare edilmesini ifade etmektedir. İşletme yönetimi ise sadece talimat ve yönergelere göre iş yapmak yerine hedeflerin ve önceliklerin belirlenmesi, bunların gerçekleştirilmesi için uygulama planlarının yapılması, insan kaynaklarının etkin kullanılması, performans değerlendirme ve yapılan işlerden sorumluluk alma gibi birçok fonksiyonu içermektedir.[5]
Bu çalışmada daha çok işletme yönetimi için kullanılan performans yö-netimi kavramını kamu yönetimi açısından ele alacağız. Buna geçmeden önce performans yönetimi kavramının içine doğduğu yönetim bilimi akımlarına bir bakalım.
Yeni Kamu İşletimi (YKİ-NPM), iş ve pazar ilkeleri ile yönetim teknik-lerinin özel sektörden kamu sektörüne, devletin ve ekonominin neoliberal anla-yışına dayalı olarak, transferidir.[6] YKİ, 1980’lerden bu yana kamu sektörünü modernize etmek için hükümetler tarafından kullanılan bir yönetim düşün-cesidir. Bu akımın temel varsayımı kamu sektöründe daha fazla pazar ağırlıklı düşünmenin hükümetler için, diğer amaçlar ve öncelikler üzerinde olumsuz bir etki yaratmadan, daha düşük maliyetle çalışmaya yol açacağıdır.
Bu nedenle, YKİ diğer kamu yönetimi kuramlarına kıyasla kamu büt-çelerinin iyi yönetilmesi için sonuç ve etkinliğe daha çok odaklanmıştır. YKİ, yurttaşları özel sektör anlayışıyla paralel biçimde müşteri olarak görmektedir. YKİ, tüm insan davranışının her zaman kişisel çıkar ve karın en üst düzeye çıkarılmasına dayandığı fikri üzerinde yükselmektedir.
YKİ, dayanağını F. W. Taylor’un görüşlerinden almaktadır. Taylor, öner-melerini kamu sektörü için yapmadığı halde çalışmalarının kamu sektörüne etkisi büyük olmuştur. Bu kapsamda Taylor’un verimliliği artırmak için yaptığı parça başına ücret gibi bazı önermelerin biraz sonra ayrıntılı olarak incele-yeceğimiz performans yönetiminde kullanılan performans ücretlendirmesinin ilk örneği olduğunu söylemek olanaklıdır. Bilindiği gibi, Parça Başına Ücret Ödenmesi İlkesinde ücretin verime göre ödenmesi ve ücret düzeyinin zaman etüdü yoluyla saptanmış standartlara dayanması gerekmektedir.
Yine, buna benzer şekilde performans ücretlendirmesi uygulamasının Kamu Yönetimi biliminin kurucusu sayılan W. Wilson’un öne sürdüğü siyaset-yönetim ayrılığına da uygun düştüğü söylenebilir. Çünkü YKİ’nin temelindeki işletme mantığı Wilson tarafından siyaset-yönetim ayrılığının sağlayıcısı olarak düşünülmüştür.
YKİ, bilimsel geçmişi ile ilgili en önemli bağlantısını H. Simon ile kurmaktadır. Buna göre ister kamu isterse özel sektör olsun başarı yöneticilere bağlıdır. Simon bunu “kamu yönetimi karar verme sürecidir” diyerek formüle etmiştir. Bu akım YKİ ile Yönetim İdeolojisi Kuramı (neomenajeryel) olarak karşımıza çıkmaktadır.
Yönetim İdeolojisi Kuramını kamu yönetimine uyarlamak demek genel olarak özel sektör uygulamalarının kamu yönetimine uygulanması demektir. Bu uyarlama performans ölçümlerine dönük sistemler kurulmasını ve bu amaçla çeşitli göstergeler kullanılmasını öngörmektedir. Üretime ve verimliliğe vurgu yapılarak, bunlarla ilgili oranlar artırılmaya çalışılmakta ve kuruluşların özel sektör sözleşmeleri ile yönetilmeleri için uğraş verilmektedir.[7]
Yeni kamu işletmeciliği yaklaşımı temelde iki farklı düşünce akımından beslenir. Bunlardan ilki işletme yönetiminden kaynaklanan “işletmecilik” (managerialism) ve buna bağlı gelişen “neo-Taylorizm”; ikincisi ise, ekonomik analize dayalı “kamusal seçimi kuramı” ve “yeni kurumcu iktisat” (The New Institutional Economics)dır. 1990’lı yıllarda neo-Taylorist yaklaşıma, kamusal seçim kuramı ve sonra da yeni kurumcu iktisat eklemlenmiştir. Bu eklem-lenmenin bir sonucu olarak, bu kuramların değerlerini ve önermelerini miras alan işletmeciliğin ‘yeni kamu işletmeciliği’ olarak tanımlanan yeni bir biçimi ortaya çıkmıştır. Ancak, kamu yönetimi kuramcıları genelde yaklaşımın eko-nomik yönünden çok işletmecilik yönüne ağırlık vermişlerdir.[8]
Kamu sektöründe performans yönetiminin uygulanabilir olup olmadığı sorusu her zaman akla gelen bir sorudur. Bu soruya olumlu ve/veya olumsuz ce-vaplar bulmak olanaklıdır. YKİ yaklaşımında performans standartları geliştirilerek, çıktılar üzerine vurgu yapılmakta, rekabeti geliştirmek, sözleşmecilik ve yetki devri kavramları öne çıkmaktadır.
Performans kavramı, en geniş anlamıyla belli bir hedefe ulaşmak için önceden belirlenmiş bir faaliyetin sonucunda ortaya çıkanı, sayısal olarak ve kalite açısından betimleyen bir kavramdır.[9] Performans genel olarak amaçlı ve planlanmış bir etkinlik sonucunda elde edileni, nicel ve/veya nitel olarak belirleyen bir kavramdır.[10] Diğer bir deyişle, belirlenmiş olan bir hedefe ulaşım seviyesinin ölçümüdür. Bu sonuç mutlak ya da nispi olarak değerlendirilebilir. Bir örgütün performansı, belirli bir dönem sonundaki çıktısı ya da faaliyet-lerinin sonucudur. Bu sonuç, örgütün belirlediği hedeflere ulaşma derecesi olarak yorumlanmalıdır. Bu durumda performans, örgüt amaçlarının gerçekleş-tirilmesi için harcanan çabaların yorumlanması olarak da tanımlanabilir.
“Performans” en basit tanımıyla verimliliğin ölçülmesidir. Bu ölçme ku-rum için yapılırsa “Kurumsal Performans”, çalışanlara yönelik yapılırsa “per-sonel performans değerlendirilmesi” amacı taşır ve işletmelerin personel poli-tikasının etkinliğini ölçmede yarar sağlar. Bunun yöneticiye olduğu kadar kuruma yansıyan sonuçları da olacaktır.[11]
Bu konuda yapılan diğer bir tarife göre performans; bir işi yapan bireyin, grubun yada örgütün o işle amaçlanan hedefe yönelik olarak hangi seviyeye ulaşabildiği, başka bir deyişle neyi sağlayabildiğinin nicel (miktar) ve nitel (kalite) olarak anlatılmasıdır. Performans seviyesinin belirlenebilmesi için, gerçekleştirilen etkinliğin sonucunun bir şekilde değerlendirilmesi lazımdır. Değerlendirmeye esas alınan ölçünün anlaşılabilir, anlatılabilir, elle tutulur ve objektif olması gerekmektedir. Değerler, ölçüm işlemi sonucunda belirlenir ve bu değerlerin her biri bir performans göstergesidir. İyi-kötü, yeterli-yetersiz, başarılı, başarısız, birinci- onuncu, 500 Kg., % 80. gibi.
Performans, modern kamu yönetiminin anahtar kavramlarından birisidir. Reform önerilerinin çoğu performansı artırmanın veya yeni performans ölçüleri/araçlarını kamu sektörü örgütlerinde uygulamanın çeşitli yollarından bahsetmektedir. Buna karşın, performansın oldukça değişik anlamları vardır: süreç olarak performans, belli sonuçları başarmak için girdileri çıktılara dönüştürmek demektir. İçeriği ile ilgili olarak performans en az ve etkili maliyet (tutumluluk), etkili maliyet ve gerçekleşen çıktı (verimlilik) ve çıktı ve başarılan sonuçlar (etkinlik) arasındaki ilişki hakkında bilgi verir.
Performans yönetimi ile ilgili olarak kısaca söz konusu kuruluş kâr amaçlı bir işletme ise en yüksek kâr seviyesine ulaşmanın, bir kamu kuruluşu ise belirlenmiş görevleri en az maliyetle eksiksiz olarak gerçekleştirmenin” önem arz ettiğini söylense de, yönetimlerin performans anlayışları ve belirlenmiş ölçüm kriterleri tarih içerisinde sürekli değişime uğramışlardır.
Başlarda temel performans anlayışı en düşük maliyetle en yüksek üretim, dolayısıyla kar iken, zamanla bu geleneksel anlayıştan günümüzün rekabetçi koşullarının gereği olarak müşterinin tatmini, kalite, yenilik vb. gibi çok değişik ölçülere ağırlık verilerek geleceğin yönetim anlayışına ve örgüt yapısına geçişe yönelinmiştir.
Performans yönetimi, diğer birçok kavram gibi son dönemlerin en gözde kavramlarından birisidir. Hemen her konuda ve kurumda performans, stratejik plan, vizyon, misyon kelimeleri kullanmak neredeyse çağdaş yönetim tekniklerinin uygulandığına bir karine olarak gösterilmektedir.
Performans yönetimi, çoğu OECD ülkelerinde YKİ ile ilgili kamu sektörü reformlarının baskın konusudur ve çıktı odaklılık ile performansla ilgili değişik kavramlar ve performans ölçümü ve yönetim araçları ile ilgilenmektedir.
Örgütün amaçlarının gerçekleştirilmesi için gösterilen tüm çabaların değerlendirilmesi “Performans Yönetimi” nin konusunu oluşturur. Örgütsel performanstan söz edilince bundan iki şey anlaşılır:
Anlaşıldığı üzere performans yönetiminin iki temel boyutu bulun-maktadır.[12] Yöneticilerle çalışanlar arasındaki iletişim ve yönetim süreçlerine odaklanan Performans Yönetimi Sisteminde amaç, çalışanların sonuçlar elde etmesine olanak sağlayacak bir ortam yaratmaktır. Performans Yönetimi Sis-temi, bir organizasyonda performans planlandığı, yönetildiği, rehberlik edildiği, adil ve doğru olarak değerlendirildiği zaman yüksek güdülemeyi sağlayan bir iş ortamı yaratacağını kabul eder.[13]
Başlarda temel performans anlayışı en düşük maliyet en yüksek üretim ve dolayısıyla kar iken, zamanla bu geleneksel anlayıştan günümüzün rekabetçi şartlarının gereği olarak müşterinin tatmini, kalite, yenilik vb. çok değişik ölçülere ağırlık verilerek geleceğin yönetim anlayışına ve örgüt yapısına geçişe yönelinmiştir.
Performans yönetimi insanları ve görevi kurumun hedef ve stratejilerine bağlayan bir yöntem” şeklinde veya “ortak bir kurumsal hedef ve amaç anlayışı yaratarak, bütün bireylere kurumun bu hedef ve amaçlarını desteklemedeki rollerini tanıma ve anlamalarına yardımcı olarak, hem kurumun hem de bireylerin performansını yönetmek ve arttırmak” olarak tanımlanmaktadır.[14] Yi-ne, benzer bir tanıma göre performans yönetimi örgütün amaçlarını ve görev-lerini mümkün olabilecek en iyi ve en başarılı biçimde gerçekleştirmek için, örgüt kaynaklarını performanslarına göre seçme ve değerlendirme süreci olmak-tadır.[15] Dolayısıyla, performans yönetimi verimliliğe, etkiliğe ve ekonomik olmaya odaklanmış örgüt yönetimi anlayışı olup, tüm bunlara ulaşabilmek için ölçülebilir hedefler koymak ve bu hedeflere ilişkin olarak çıktıları/ürünleri sü-rekli olarak ölçmeyi gerekli kılmaktadır.
Performansın gerçekleştirilmesinde öne çıkan öğeler kısaca VET yada 3E diye bildiğimiz verimlilik, etkinlik ve tutumluluk kavramlarıdır.
1. Verimlilik denetiminde, belirli miktarda kaynak ile amaca en iyi şekilde ulaşılmasının, en az kaynak kullanımı ile en çok mal ve hizmet üretilmesinin sağlanıp sağlanmadığı, kaynakların iyi harcanıp harcanmadığı, kurumun iyi organize edilip edilmediği, iş akışının iyi bir şekilde düzenlenip düzenlen-mediği,
2. Etkinlik denetiminde, kurumların hedeflerinin ve sonuçların açık bir şe-kilde önceden tanımlanıp tanımlanmadığına, stratejik planlama yapılıp yapıl-madığına ve tanımlanmış amaçlar ile stratejik hedeflere ulaşmak amacıyla ger-çekleştirilen faaliyetler sonucunda bu amaçlara ve hedeflere ulaşma derecesi,
3. Tutumluluk denetiminde, hizmetler aksatılmadan harcamaların azaltılıp azaltılamayacağına bakılmalı, ayrıca kaynakların uygun miktarda uygun yerde, uygun zamanda ve uygun maliyet ile uygun bir biçimde tedarik edilip edile-mediği,
ölçülmektedir.
Kısaca, verimlilik, iyi harcamaya odaklanmaktadır-yüksek düzeyde bir çıktının belli bir düzey ve kalitede girdi kaynaklarıyla gerçekleştirilmesi; et-kinlik, akıllıca harcamayla ilgilidir-uygun kalite ve fiyattaki girdi kaynaklarının ve verimli işleyen süreçleri kullanarak uygun kalitede doğru çıktıların üretilme-si; tutumluluk, belli kalitedeki kaynaklar için daha az harcamaya odaklanılma-sıdır.
P. F. Drucker, Gelecek İçin Yönetim isimli kitabında “iş gücünde ön plana çıkarak hâkimiyet kuran yeni grupların, yani bilgi işçileri ve hizmet işçilerinin verimliliği gelecek onyıllarda gelişmiş ülkelerdeki yöneticilerin çözmek zo-runda kalacağı en büyük ve en çetin sorun olacaktır” diyerek bilgi işçiliğinin ve hizmet işçiliğinin önemini vurgulamış, bilgi ve hizmet işlerinde “performansın” odak noktası olması gerekliliğini ifade etmiştir.[16]
Genel olarak performans yönetimi, “Örgüt, Sistem, Süreç, Çalışanlar” üze-rine bina edilmelidir. Kurumun genel performansının yüksek olabilmesi için birimlerinin performansının yüksek olması gerekmektedir. Birim performans-larının yüksek olabilmesi için ise bu birimlerde çalışanların ve bu birimlerde iş yapma biçimlerinin yani süreçlerinin performansı yüksek olmalıdır. Çalışanların ve iş süreçlerinin performansının sürekli geliştirilmesi için ise araştırma, geliştirme, öğrenme faaliyetlerine önem verilmelidir.
Performans yönetimi; kamu idarelerinin iş ve işlemlerinde etkinliğinin, verimliliğinin, tutumluluğunun ölçülebilir kıstaslarla değerlendirilmesini içer-diğinden şeffaflık ve hesap verebilirliğin geniş anlamda uygulanabilmesi için ihtiyaç duyulan bir yönetim aracıdır.[17] Performans yönetimi, kurumun temel varlık amacına uygun stratejik hedeflerin belirlenmesi ile başlar. Performans yönetiminin temel yaklaşımı sürekli iyileştirme ve geliştirme çabalarıdır.
Performans yönetimi kavramı esas itibarıyla işletme yönetiminde kulla-nılmaktadır. Performans yönetim anlayışını örgütün var olan sistemine aktar-mak istediğimizde, bu sistemin temel amacının bireysel performansın standart-lar ve ölçütler aracılığıyla belirlenmesi, ölçülmesi ve tarafların bilgilendirilmesi yoluyla bireysel performansın ve örgütsel etkililiğin birlikte geliştirilmesi olduğu görülmektedir.[18]
Performans yönetiminin sadece özel sektörde değil, özellikle son dönem-lerde kamu sektöründe de uygulandığı görülmektedir. Performans yönetimi; kurumsal hedeflere ulaşılabilmesi için bireysel performansın geliştirilmesine sistematik bir yaklaşım olarak ta görülmektedir.
Konu ile ilgili temel sıkıntı performans yönetiminin bazen yanlış bir şe-kilde insan kaynakları ve personel sisteminin bir parçası olarak algılanmasıdır. Terimi Google’da arattığımızda, ağırlıklı olarak performans yönetiminin per-sonel işleri ile ilgili olduğu görülür. Oysa performans yönetimi çok daha kap-samlı bir şeydir. Bireylerin değil, tüm örgütlerin nasıl çalıştığını tanımlamak-tadır. İleriki bölümlerde de göreceğimiz gibi, personel (insan kaynakları) ko-nusu performans yönetiminin kullanıldığı sahalardan birisidir.
Performans yönetimi, örgütlerin genellikle takip ettikleri çok sayıda iş ge-liştirme yöntemini bir araya getiren bir şemsiye kavram olarak düşünülmelidir. Bunlara örnek, “Balanced Scorecard”, “Six Sigma”, “ERP”, “CRM” ve “Akti-vite Bazlı Maliyetlendirme” yöntemleridir.[19]
Bunlardan örneğin, Balanced Scorecard (BSC-Dengeli Stratejik Perfor-mans Ölçüm ve Yönetim Sistemi) ele alındığında stratejiyi sürecin merkezine yerleştiren performans yönetim programı olarak tanımlandığı görülmektedir. Bu sistem R. S. Kaplan ve D. P. Norton’un, yalnızca mali göstergeleri baz almayan, daha kapsamlı ve yeni bir performans ölçüm yöntemi geliştirmek amacıyla, 1990 yılında yapmış oldukları çalışmalara dayanmaktadır.[20]
BSC’nın gelişmiş bir performans ölçüm sistemi olarak tanımlanmasının nedenlerinden birisi onun örgütün misyon ve stratejisini fiziksel ölçütler haline dönüştürerek ifade etmesidir. BSC isminde yer alan dengeli kelimesi uzun ve kısa dönemli amaçların, finanssal olmayan ölçümlerinin iç ve dış ölçümlerin dengelenmesi gereğini ifade etmektedir.[21]
BSC, kilit yönetim süreçlerini strateji üzerine odaklayan kamu kuruluş-larında kullanılabilecek bir araçtır. 4 perspektifi vardır: finanssal, müşteri, içsel süreçler, büyüme ve yenilik. Ancak, günümüzde bir çok kamu kuruluşunun görülebilir bir stratejisi yoktur. BSC, kamu kuruluşlarının çoklu paydaşlarına ve hizmet alıcılarına değer yaratmak ve iletmek için nasıl davranmaları gerektiğini belirlemelerine ve bu yönde strateji geliştirmelerine yardım ederek, kuruluşun misyonunu gerçekleştirmesini ve kamu yöneticisinin stratejiyi etkili bir şekilde uygulamasını sağlayan bir araç olarak kullanılabilir diyenler vardır. BSC, yerel yönetimlerde, çalışanlarla politikacıları birbirine yaklaştırmış ve yapıcı diya-logun belirlenmesine yardımcı olmuştur. BSC yönteminin uygulanması değişik bakış açısı sahiplerinin bir araya gelip, bazı stratejik ve kritik konuları tartış-tıkları bir ortamın ve böylece daha da kenetlenmiş bir takım çalışmasının yapılmasını sağlamıştır.[22]
Ülkemizde, son dönem reform düzenlemeleri kapsamında hazırlıkları de-vam eden yeni Kamu Personel Yasası Tasarı Taslağında öngörülen performans ödemeleri, sözleşme esaslı çalıştırma, performansı yetersiz görülenle çalışma-ma, gibi esaslar YKİ’nin Türk kamu sektörüne yansımaları olarak değer-lendirilebilir.[23]
*Mülikiye Başmüfettişi, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakan Danışmanı
[7] M. Akif Özer, Günümüzün Yükselen Değeri: Yeni Kamu Yönetimi, s. 18.
[8] Ömürgönülşen, Uğur, The Emergence of a New Approach to the Public Sector: The New Public Management, Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Dergisi, LII, (1-4), 1998, s. 560.
[9]Akal, Zuhal, İşletmelerde Performans Ölçüm ve Denetimi: Çok Yönlü Performans Göstergeleri, MPM Yayın No: 473, Ankara 1998, s.1.
[10]Kamu Yönetiminin İyileştirilmesi ve Yeniden Yapılandırılması ÖİK Raporu, http://ekutup.dpt. gov.tr/kamuyone/oik527.pdf, (12.12.2006).
Toplum yaşamında sürekli değişim, karmaşıklaşan çevre, gelişen teknoloji, yeni devlet müdahaleleri, iç pazarı dış rekabete açma zorunluluğu, değişen ekonomik koşullar ve bütün bunların etkisinde oluşan yeni birey davranışları yönetim anlayışında büyük değişikliklere yol açmıştır. Bu süreç içerisinde işletmelerde müşteriye yönelme olarak görülen eğilim kamu kuruluşlarında hizmetten yararlananların tatminine yönelme olarak ifade edilebilir.
Yenidünya düzenine uyum adına yapılan çağdaş düzenlemelerle yeniden yapılanan kamu yönetim anlayışı;
·Performans ölçme,
·Sorumluluk alma,
·Kaynakları etkin ve verimli kullanma,
·Hedef, strateji ve öncelikleri belirleme, kıstaslarını içermektedir.
Performans yönetimi yoluyla düzenli ve belli aralıklarla kamu kuruluş-larınca parlamentoya ve kamuoyuna mali ve performans raporları sunularak, kamu yöneticilerinin faaliyetleri ve bütçe üzerinde siyasi kontrollerin güç-lendirilmesi ve kamu yönetiminde şeffaflığın sağlanması hedeflenmektedir. Bu yönetim anlayışı tamamıyla çıktı ve sonuç üzerine odaklanmıştır. Bu tutum pek çok eleştiriye yol açmaktadır.
Performans yönetiminin de içinde yer aldığı YKİ’ne yöneltilen eleştirilerin temelinde bu yönetim anlayışının moda olmasından dolayı pek incelenmeden temel kabuller üzerinden benimsenmesi gelmektedir. Öyle ki, performans yönetimi, toplam kalite yönetimi gibi kavramlar ilerleme olarak varsayılmakta ve ilerlemeci sayılmak için yapılan işler bu kavramlarla adlandırılmaktadır. Örneğin, mevcut veya yeni bir etkinliğin genişletilmiş bir merkezi örgüt veya doğrudan merkez tarafından daha iyi yapılacağı önermesi uygulanamaz addedilmektedir.[1]
YKİ ile ilgili diğer bir önemli sorun daha az açık olması (daha fazla denetime gereksinim duyması) ve her zaman yeterliliğe değil de, bazen siyasi çözümler aramaya daha ağırlık veren ve aşağı yukarı her zaman uyuşma zemini arayan kamuoyunun yanlış anlaşılabilmesidir. Gerçekten de, 5018 sayılı Yasa uygulamasında da incelediğimiz gibi performans (bütçe) yönetiminin temeli denetim mantığına dayanmaktadır. Harcama öncesi denetim, ön mali denetim, iç denetim, dış denetim, kamuoyu denetimi, Meclis denetimi derken sistem tam anlamıyla denetim üzerine oturmuştur. Oysa Yasa çıkarılırken gerekçelerden birisi kamu yönetimi üzerindeki ağır denetimlerden dolayı, kamu yöneticilerinin iş yapmaya değil, denetimlerde hesap vermeye odaklanmasından dolayı verimsiz çalışması olarak ifade edilmiştir. 5018 sayılı Yasada 5436 sayılı Yasa ile yapılan değişiklikle bu yanlışlık fark edilerek en azından ön mali kontrol (denetim) kaldırılsa da diğer denetimler aynen muhafaza edilmiştir.
Performans yönetimi uygulamaları için de genel bazı olumsuzluklar söz konusudur. Performans tercihleri, özellikle niceliksel yeterlik ölçümleri, diğer bazı önemli ilke ve amaçların (örneğin, meşruluk, gereksinimlere cevap verme, eşitlik gibi) gözden kaçırılmasına neden olabilmektedir. Yanı sıra, geleneksel kamu görevi değerlerinin aşınmasına ve fırsatçılığa yol açabilmektedir. Son olarak, kamu yöneticilerinin yolsuzluk uygulamalarına meyletmesine de sebep olabilmektedir.
Sonuçta, ülkemizde son dönem reform yasaları oldukça önemli dönüşümler içermektedir. Gelinen noktada onlarca yıllık bir baskının da sonucu olarak bazı uluslararası kuruluşlar Türk kamu yönetiminin yeterince etkin ve verimli olmadığı gerekçesi ile reforma tabi tutulmasını önermiştir. Kamu yönetimi-mizdeki bazı olumsuz örnekler kendisi hakkındaki olumsuz yargıları güç-lendirmiştir. Değişmeyen tek şeyin değişimin kendisi olduğu ilkesinden hareketle Türk kamu yönetiminin de gelişen ve değişen dünya koşullarına şu ya da bu şekilde ayak uydurmak zorunda olduğu açıktır. Ancak, bu gelişim çabaları kendi gerçeklerimizden uzaklaşmamız sonucunu doğurmamalıdır. Aslında, Cumhuriyetimizin kuruluşundan bu yana kötü bir alışkanlığımız olan başka ülkelerin yasalarını kopya çekme kolaycılığı reform düzenlemelerinde de kendini göstermektedir. Cumhuriyet kurulurken ülkenin içinde bulunduğu kötü koşullar ve yetersiz aydın ve yetişmiş insan eksikliği o dönemi mazur gös-terebilir. Fakat son dönem reformları sırasında bu kolaycılıktan kaçınmak gerektiği de açıktır.
Başka ülkelerin iyi ve başarılı deneyimlerinden yararlanmak tabi ki ya-rarlıdır. Önemli olan bu deneyimlere kendi gerçeklerimizi de katabilmektir. Performans yönetimi ile ilgili gerek 5018 sayılı Yasa, gerekse yapılması düşünülen diğer yasal düzenlemelerin de bu çerçevede ele alınması gerekir.
Akal, Zuhal, İşletmelerde Performans Ölçüm ve Denetimi: Çok Yönlü Performans Göstergeleri, MPM Yayın No: 473, Ankara 1998.
Amaratunga,Dilanthi; Baldry, Dennis, Moving from Performance Measurement to Performance Management Facilities, Facilities Journal. Vol. 20. No.5/6. p.217-223.
Apan, Ahmet, Sen de mi Brütüs? (Kamu Personeli Kanunu Tasarı Taslağı’nın Bir İncelemesi), İdarecinin Sesi Dergisi, Kasım-Aralık 2005, Cilt 19, Sayı 113, s. 36-40.
Drucker, Peter F., Gelecek İçin Yönetim, İş Bankası Yayınları, İstanbul 2000.
Edwards, J. David, Managerial Influences In Public Administration, Department of Political Science University of Tennessee at Chattanooga, www.utc.edu/~mpa/mana gerialism.htm, (03.01.2007).
Erdoğdu, Seyhan, Kamu Personeli Rejiminde Uyarlanma, Kamu Yönetimi Reformu İncelemeleri: Mülkiye’den Perspektifler, No: 60, Kasım 2003, s. 10-23.
Performans Ölçümüne İlişkin Önaraştırma Raporu, 2001 Eylem Planının 6.2’inci Stratejisi Kapsamında Yapılması Öngörülen Faaliyetler Bağlamında Kurulan Komisyon, 14 Şubat 2002, http://www.sayistay.gov.tr/yayin/elek/elekicerik/sayperolc.pdf, (23.12.2006).
Robson, James, Implementing A Performance Measurement System Capable of Creating A Culture of High Performance, International Journal of Productivity and Performance Management, Vol. 54, No: 2, 2005, p. 138.
Ölçer, Ferit, Dengeli Stratejik Performans Ölçüm ve Yönetim Sisteminin Tasarımı ve Uygulanması, Amme İdaresi Dergisi, Cilt 38, Sayı 2, Haziran 2005, s. 89-134.
Ömürgönülşen, Uğur, The Emergence of a New Approach to the Public Sector: The New Public Management, Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Dergisi, LII, (1-4), 1998,517-565.
Özer, M. Akif, Günümüzün Yükselen Değeri: Yeni Kamu Yönetimi, www.sayistay. gov.tr/yayin/dergi/dergi2.asp?id=448, (22.111.2006).
Yenice, Ebru, Kamu Kesiminde Performans Ölçümü ve Bütçe İlişkisi, http://www. sayistay.gov.tr/yayin/dergi/icerik/der61m4.pdf, (01.12.2006).
Sonuç olarak, 1887 yılında Wilson’un makalesi ile başlayan ve daha birçok yazar tarafından dile getirilen Siyaset-Yönetim ikiliği ve Demokrasi-Bürokrasi gerilimi denetleme süreci ile ortadan kaldırılmaktadır. Çünkü denetleme “siyasi sorumluluk” yetkisiyle yapılmakta olup, bu anlamda temsili demokrasiler için vazgeçilmez bir öğedir. Getirilmeye çalışılan ve çalışmamız boyunca irdele-diğimiz yeni denetim süreci bazı “antidemokratik” nitelikleri bünyesinde ba-rındırmaktadır.
Günümüzde artan teknolojik olanaklar devletin ve dolayısıyla denetimin de değişmesini zorunlu kılmaktadır. Örneğin, bilgisayarlar, vatandaşların istek ve taleplerine daha uygun, kolay ve hızlı bilgiler sunmakta, işlemleri kolaylaş-tırmakta, çoğu durumda personeli devreden çıkarmakta ve dolayısıyla kırtasi-yeciliği ve zaman kayıplarını önlemektedir.[1] Ortaya çıkan bu gelişmelere ayak uydurmak zorunludur.
Öte yandan, hukuk devletinde kurumların ve kişilerin faaliyetleri, hakları, sorumlulukları tanımlanarak anayasa, yasa, yönetmelik, tüzük ve benzeri mev-zuatla düzenlemelere bağlanmıştır. Kurumların; faaliyetlerini hukuk düzenine uygun yürütüp yürütmediğini incelemek, açıkladıkları bilgilerin ve iddialarının doğru ve güvenilir olup olmadığını araştırmak ve kurum yöneticilerinin kurumla çıkar ilişkisi içinde bulunan kişilere/kurumlara, topluma ve devlete hesap verme yükümlülüklerini yerine getirmelerini sağlamak üzere tarafsız ve bağımsız bir kişi/ kişiler/ kurum tarafından denetlenmeleri hukuk devletinde zorunlu tutulmaktadır.
Denetim, liberal ekonomilerin sağladığı geniş özgürlük alanlarını sağ-lamlaştırmak için gerekli görülmüştür. Buna karşın, gelinen noktada insan özgürlüklerini engellediği tartışmaları da vardır. Bazı kez, yanlışlık yapılmış ve düzeltilmesi olanağı kalmamış olabilir. Bazı kez de, yasaların uygulanması dolayısıyla haksız yararlar sağlanmış olabilir. Bu takdirde, sorumluların bulun-ması ve gerekirse cezalandırılmaları söz konusu olmaktadır.
Denetim denilince akla gelen ikinci amaç, sorumluların belirtilmesi olmak-tadır. Denetimin kurallara uygunluğu araştırmak, yerleştirmek ve sağlamak amacı taşımaktadır. Denetim kurallara uygunluğu araştırmak için yapılır.
Ülkemizde denetim, ağırlıklı olarak, geçmişteki hatalı uygulamaları ve bu uygulamaların sorumlularını bulup çıkarmaya; hatalı uygulamalardan mümkün olanlarını düzeltmeye, buna olanak kalmamışsa sorumlularını cezalandırmaya; işlem ve faaliyetlerde kurallara uygunluğu yerleştirmeye ve sağlamaya yönelik bir işlev olarak öne çıkmaktadır. Türkiye’de yönetim ile denetim arasında bir ast-üst ilişkisinin varlığı yolunda, yani denetimin yönetime üstün olduğu biçiminde bir düşünce egemendir. Bu düşünceye göre denetim bu üstünlüğü sayesinde yönetimi sorgulayabilir, ondan bilgi ve belge isteyebilir. Batı’daki denetim anlayışına göre denetimle yönetim arasında böyle bir ast-üst ilişkisi yoktur. Yönetim, kendi hesap verme yükümlülüğünü ifa etmede kendine yar-dımcı olacağı için denetimin sorularını cevaplar, onun istediği bilgi ve belgeyi verir; denetim daha üstün olduğu için değil. Denetim uygulamacı birimlerden alınan bilgilerle icra edilebilen bir görevdir. Bu görevin yerine getirilebilmesi için uygulamacıların bilgi verme zorunluluğunda olmaları doğal sayılmalı; böyle bir zorunluluk, denetim elemanının hiyerarşik olarak denetlenenin üstün-de sayılmasını gerektirmemelidir.
Ülkemizde, denetimle görevli kurum, kuruluş ve organlar istenilen sonucu vermiyor gerekçesiyle, yukarıda açıklamaya çalıştığımız nedenlerle işlevsiz-leşmiş denetim birimlerine yenilerini katmak ve her yeni durum için değişik denetim düzenlemelerine gitmek gibi denetimin düzenlenmesi konusunda yerleşmiş olan kötü bir alışkanlıktan da artık vazgeçilmelidir. Yapılacak şey, şimdiye kadar yapılan uygulamayı tersine çevirmektir, yani örgütten önce denetim anlayış ve zihniyetimizi, ondan beklentilerimizi netleştirmek, sonra da bu anlayış ve beklentilerimize en iyi yanıt verebilecek örgütü kurmaktır.
Ancak sistemdeki tüm aksaklık ve noksanlıklara karşın, yaklaşık 150 yıllık teftiş geleneğinin sağladığı önemli sosyal yararların yanı sıra, teftiş kurullarının kamunun mali çıkarları adına da çok önemli katkılar yaptıkları açıktır. TESEV Denetim Çalıştaylarının üçüncü oturumunda sunulan bir “anket” çalışmasına[2] göre, verilerine ulaşılabilen -Bakanlık ve Müsteşarlık Teftiş Kurullarının tama-mının dahil olduğu- yirmi iki denetim biriminin 2004 yılı bütçelerinintoplamı 80.8 trilyon TL iken (ki bu rakam 2004 yılı bütçesinin sadece 0.054’üne karşılık gelmektedir) 7 Temmuz 2004 tarihli gazetelerde yer alan bir habere göre örneğin Başbakanlık Teftiş Kurulunca Türk Telekom’da sadece bir tek olayda saptanan kamu alacağı 297 trilyon liradır. Bir başka hesaplama ile bu miktar, Başbakanlık Teftiş Kurulunun kurulduğu 1987 yılından bu yana geçen 17 yıllık toplam giderinin 17 katıdır.[3]
Bazı ülkelerde denetleme sonuçlarını iş verimliliği yönünden değerlendiren kuruluşlar vardır. Örneğin, Fransa’daki “Kamu Hizmetlerinin Verimliliği ve Değeri Merkezi Anket Komitesi” denetleme raporlarının etkilerini ve sonuçlarını değerlendirmektedir.[4] Ayrıca, Türkiye pratiğindeki tüm olumsuz-luklara rağmen, Kıta Avrupa’sında zaten var olan teftiş (Inspection) sisteminin, son yıllarda Anglo-Sakson ülkelerinde de yükselen değer olduğu bilin-mektedir..[5]
Bu bağlamda, Mülkiye Teftiş Kurulu tarihsel kökenleri oldukça derinlere uzanan, gelenekselleşmiş bir örgüttür. 160 civarında müfettişi bulunan Mülkiye Teftiş Kurulu oldukça önemli bir görev yerine getirmektedir. Bu kadar eski ve gelenekselleşmiş bir örgütü yok etmek yerine çağın gereklerine uygun hale getirmek daha ussal bir davranış olacaktır. Yerel yönetimlerin hesap dene-timlerini yapma yetkisi alınan Mülkiye Teftiş Kurulu, ülkemiz açısından çok önemli olan insan hakları konusundaki kötü uygulamaların takibi ve denet-lenmesi konusunda önemli görevler üstlenmiştir. Yine, iç güvenlik birimleri, yani kolluk kuvvetleri olan jandarma ve polis güçlerinin denetimi de bu bağ-lamda öne çıkmaktadır.
Kamu yönetimi reformu kapsamında yapılan yasal düzenlemeler Türk kamu yönetimini geleneksel çizgisinden uzaklaştırarak biraz daha Anglo-Sakson geleneğine yaklaştırmıştır. Bu dönüşümün bir sonucu olarak ülkemizde kamu yönetimi Anayasada ifadesini bulan sosyal devlet ilkesinden uzaklaşarak verimlilik, etkinlik, tutumluluk gibi işletme yönetiminden alınma kavramlar üzerinde yükselmeye zorlanmaktadır. Bu bağlamda, kamu yararı kavramı yerini müşteri memnuniyetine terk etmekte, vizyon ve misyon gibi yeni kavram ve değerler öne çıkmaya başlamaktadır. Bu gelişmenin bir diğer boyutu olarak ortaya konulan vizyonu gerçekleştirmek için gerekli misyonu tamamlamak üzere stratejik planlama yapılmakta ve bu planlara uyulup uyulmadığının denetimi performans denetimi ile yapılmaktadır. Sonuçta, denetimin yeni boyutu performans denetimidir. 5018 sayılı Yasa ülkemizde bu durumun yasal zeminini hazırlamıştır.
Ülkemizde kamu yönetimi anlayışı değiştikçe kamu örgütleri de yapısal değişikliklere uğrayacaktır. Mülkiye Teftiş Kurulunun bu gelişmelerden bağımsız olma şansı yoktur. Son dönem uygulamaları da zaten Kurulun bu gelişmelere uyum konusundaki çabaların göstergeleridir. İçişleri Bakanlığı Mülkiye Teftiş Kurulu aralarında Valilik ve Kaymakamlıkların performans denetimini yapmak üzere hazırlıklar yaparak bu değişikliklere uyum sağlamaya çalışmaktadır.[6] Bu çalışmalar sonucunda başta valilik ve kaymakamlıklar olmak üzere, polis ve jandarma birimleri de dâhil tüm İçişleri Bakanlığı birimlerinin yaptıkları görevler belirlenecek performans göstergeleri aracılığıyla denetim altına alınacaktır. Bu amaçla Valilik, Kaymakamlık ve Belediyelerin performans denetimi yapılması için performans göstergeleri tespitine yönelik çalışmalar ve inceleme raporları hazırlanmaktadır.
Mülkiye Teftiş Kurulu bürokratik kimliği ile ülkemizde her zaman bir denge unsuru olmuştur. Kurul yetkisini yurttaştan yana ve yurttaşın çıkarı için kullanmıştır. Yeni düzenlemelerle bu kurulun bürokratik yapısı ve kurumsal hafızası ile fazla oynanmadan çağın gereklerine uygun bir yapılanma gerçekleş-tirilmektedir.
Akbulut, Örsan A., Siyaset ve Yönetim İlişkisi: Kuramsal ve Eleştirel Bir Yaklaşım, 1. Basım, Ankara, TODAİE Yayın No: 327, 2004.
Atay,Cevdet, Devlet Yönetimi ve Denetimi, Alfa Yayınları, İstanbul,1999.
Du Gay, Paul, Bürokrasiye Övgü Weber, Organizasyon, Etik, 1. Basım, İstanbul, Değişim Yayınları, 2002.
Eryılmaz,Bilal, Bürokrasi ve Siyaset (Bürokratik Devletten Etkin Yönetime), 1. Baskı, İstanbul, Alfa Yayınları, 2002.
Heper, Metin, Türk Kamu Bürokrasisinde Gelenekçilik ve Modernleşme: Siyaset Sosyolojisi Açısından Bir İnceleme, Boğaziçi Üniversitesi Yayınları No: 138.
Heper, Metin, Modernleşme ve Bürokrasi, Karşılaştırmalı Kamu Yönetimine Giriş, 1. Baskı, Sosyal Bilimler Derneği Yayınları:G-3, Sevinç Matbaası, Ankara.
Lüy, A.Raif, Teftiş ve Murakabe Cihazlarımız Ne Halde?, Ankara, 1944.
Mıhçıoğlu, Cemal, Gündüz, Nihat, Teftiş ve Denetleme Hizmetlerinin Geliştirilmesi, Ankara, 1968.
Özen, Şükrü, Bürokratik Kültür, 1. Baskı, Ankara, TODAİE Yayın No: 272, 1996.
Sanal, Recep, Türkiye’de Yönetsel Denetim ve Devlet Denetleme Kurulu, Ankara TODAİE Yayın No: 314, 2002.
Taymaz, Haydar, Teftiş : Kavramlar, İlkeler, Yöntemler, Ankara Üniversitesi Eğitim Bilimleri Fakültesi Yayınları No: 113, Ankara, 1982.
Unat, Nermin Abadan, Bürokrasi, Ankara Üniversitesi S.B.F. Yayınları No: 92-74, Ajanstürk Matbaası, Ankara, 1959.
Von Mises, Ludwig, Bürokrasi, Çeviren: Feridun Ergin, 2. Baskı, Ankara, Liberte Yayınları No: 40, 2000.
Apan, Ahmet, Büyükşehir Belediyelerinin İdare ve İşletmeleri: Hukuksal ve Mali Sorunlar, Nisan 2004, TODAİE Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, Cilt 13, Sayı 2, s. 33-46.
Çitçi, Oya, Kamu Bürokrasisi Üzerine, Amme İdaresi Dergisi, Cilt 16, Sayı 4, Aralık 1983, Sayfa 16-35.
Çoker, Ziya, Teftiş Hizmetinin Amacı ve Ana Görevleri, Amme İdaresi Dergisi, Cilt 15, Sayı 1, Mart 1982, Sayfa 57-72.
Çulpan, Refik, Bürokratik Sistemin Yozlaşması,Amme İdaresi Dergisi, Cilt: 13 , Haziran 1980, Sayfa 31-45.
Gören, İhsan, Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması ve Denetim, 23 Kasım 1999 Tarihinde İstanbul/Divan Otel’de Düzenlenen, “Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Düzenlenmesi Bağlamında Sayıştay” Konulu Seminerde sunulan tebliğ.
Gülmez, Mesut, Weber ve İdeal Tip Bürokrasi Anlayışı, Amme İdaresi Dergisi, Cilt 8, Sayı 1, Mart 1975, Sayfa 47-73.
İnan, Atilla, Sayıştay ile İç Denetim Kuruluşları Arasındaki İlişkilerin Geliştirilmesi,Amme İdaresi Dergisi, Cilt 7, Sayı 1, Mart 1982, s. 73-83.
Kaplan, Berton H., Weber Dışı Bir Bürokrasi Modeli Üzerine Notlar: Kalkınma Bürokrasisi (Çeviren: Erses Eray), Amme İdaresi Dergisi, Cilt 6, Sayı 2, Haziran 1973, s. 61-68.
Onaran, Oğuz, Örgütlerde Denetim, Amme İdaresi Dergisi, Cilt 10, Sayı 1, Mart 1977, Sayfa 3-17.
Sürgit, Kenan, Yönetimde Kontrol, Amme İdaresi Dergisi, Cilt 2, Sayı 1, Mart 1969, Sayfa 45-57.
Tortop, Nuri, Yönetimin Denetlenmesi ve Denetleme Biçimleri,Amme İdaresi Dergisi, Cilt 7, Sayı 1, Mart 1974, Sayfa 27-50.
Yılmaz, Abdullah, Kılavuz, Raci, Türk Kamu Bürokrasisinin İşlemsel Sorunları Üzerine Notlar, C.Ü. İktisadi ve İdari Bilimler Dergisi, Cilt 3, Sayı 2, 2002, s. 17-31.
[4] Tortop, Nuri, Yönetimin Denetlenmesi ve Denetleme Biçimleri, Amme İdaresi Dergisi, Cilt 7, Sayı 1, Mart 1974, s. 37.
[5] İngiltere Başbakanlığı Kamu Reformları Ofisinin teftiş (inspection) konulu iki önemli kitapçığına www.bmder.org.tr adresinde “Yolsuzlukla Mücadele” butonu altındaki “Makaleler-Raporlar” bölümünden ulaşılabilir.
1.Teftiş, kişilerin değil, kurumların eylem ve işlemlerinin ne derece verimli, etkili ve kaliteli olduğunu araştırmaya yönelmelidir.
2.Taşrada uygulanan hizmet ve standartları merkez birimleri tarafından tespit edilmekte olduğundan merkez birimleri de teftiş edilmelidir.
Görüldüğü üzere, bu ilkelerin neredeyse tamamını bugünkü koşullara uyar-lamak mümkündür. Bu çalışmalar sonunda Mülkiye Teftiş Kurulu Çalışma ve Soruşturma Yönetmelikleri hazırlanıp 19.04.1967 günkü Resmi Gazete’de yayınlanarak yürürlüğe konulmuştur.
Dönemin Cumhurbaşkanının 5227 sayılı Yasayı “veto” etme gerekçesinde teftiş kurullarının önemi şöyle anlatılmaktadır:
“Uluslararası standartlarda teftiş kavramı, denetim, soruşturma, yönetim ve danışman-lık işlevlerini ve bu işlevleri yürütecek uzmanları içermektedir. Gerek anayasal ilkeler, gerek içerdiği öğeler göz önünde bulundurulduğunda, teftiş hizmeti, yalnızca yönetsel etkinliklerin yürütülmesinde usulsüzlüklerin ve yolsuzlukların ortaya çıkarılmasından, soruşturulmasından, bunların önlenmesi ve hizmetin daha etkin ve verimli kılınması için alınacak önlemlerin araştırılmasından ibaret olmayıp, aynı zamanda hiyerarşik denetimin ve vesayet denetiminin bu alanda uzmanlaşmış, yetkin, güvenceye sahip, siyasal istencin etkisinden soyutlanmış denetim elemanları eliyle yapılarak, idarenin bütünlüğü ilkesinin yaşama geçirilmesinin aracı olarak da görülmelidir.
İncelenen Yasa’da öngörülen iç denetim etkinliği ise, teftişi etkili kılan uzmanlaşmış, yetkin, mesleki güvenceye sahip, siyasal istencin etkisinden soyutlanmış denetim elema-nının yokluğu nedeniyle teftiş olgusundan uzaklaşmakta, daha çok üst yöneticinin kontrol ve gözetim etkinliğine indirgenmektedir. Yasa’daki iç denetim tanımının, teftiş olgusunun en önemli işlevi olan soruşturmayı kapsamadığının özellikle vurgulanması gerekir. Bu yönüyle, iç denetimin hukuksal anlamda bir teftiş ve denetim niteliğini taşımadığı ortaya çıkmaktadır”.[1]
Denetim birimlerinin ortak özellikleri şunlardır:[2]
Denetim elemanları bağlı oldukları amirdenonay alarak veya görevlen-dirmeile iş yaparlar. Bunun yanı sıra, denetim, idarelerin tüm karar ve işlemleri üzerinde değil, tekil işlemler bazında yürütülmekte, faaliyetler bir bütün olarak değerlendirilmemektedir. Sistematik olarak yapılan denetim çıktılar yerine girdiler üzerine odaklanmakta; yönetimin amaç ve hedeflerine ne ölçüde ulaştı-ğını değil, hangi işlemleri ne ölçüde doğru yaptığını ele almaktadır. Denetimler risk değerlendirmeleri esas alınarak belirlenmiş konular üzerinde değil, örnek-leme yapılarak veya verilen görev üzerinde yoğunlaşmakta; hata bulmak üzerine yoğunlaştığından cezalandırıcı özellik taşımaktadır. Sonuçta, bazen hatalı veya sübjektif yaklaşımlar sonucu telafisi güç sonuçlar meydana gelebil-diğinden, denetim, kaçınılan ve istenmeyen bir durum olarak görülmektedir.
Denetim birimleri arasında yetki ve görev çakışması nedeniyle mükerrer denetim yapılmaktadır. Kamu Mali Kontrol ve Yönetim Yasası mali denetimi dış denetim olarak Sayıştay’ın yapacağını öngörse de bazı noktalarda müker-rerlikler hala önlenememiştir. Yerel yönetimlerle ilgili mali denetim dışında kalan denetim mülkiye müfettişlerince yapılmaktadır. Öte yandan, yerel yöne-timler iç denetim birimleri kurmakla yükümlü tutulmuştur. Sayıştay’ın dış denetim sırasında soruşturma yapılmasını gerekli gördüğü durumlarda konu İçişleri Bakanlığına intikal ettirilmekte ve soruşturma mülkiye müfettişlerince yapılmaktadır. Sonuçta, aynı konuların Sayıştay, Mülkiye Teftiş Kurulu ve İç Denetim birimlerince ele alınma durumu ortaya çıkmaktadır.
İçişleri Bakanlığının en önemli birimlerinden birisi Mülkiye Teftiş Kurulu-dur. 3152 sayılı İçişleri Bakanlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında Yasanın 15. maddesinde Teftiş Kurulu Başkanlığının görevleri tanımlanmaktadır ve şöyle özetlenebilir: Merkez birimlerinin, bağlı kuruluşların, il ve ilçelerin ve yerel yönetimlerle, bunlara bağlı ve bunların kurdukları veya özel kanunlarla kurul-muş birlik, işletme, müessese ve teşebbüslerin işlem ve hesaplarını teftiş etmek ve denetlemek, inceleme ve soruşturma yapmak.
Ayrıca, Teftiş Kurulu ve mülkiye müfettişlerinin görev, yetki ve sorumlu-lukları ile çalışma usulleri Mülkiye Teftiş Kurulu Tüzüğü ile ayrıntılı olarak düzenlenmiştir.
Mülkiye Teftiş Kurulunun görev sahasına giren merkez örgütlenmesi ile yerel yönetimler şunlardır:
1. Merkez Örgütlenmesi: Merkez örgütlenmesinde yer alan birimlerinin tamamı Bakanın emri ile mülkiye müfettişleri tarafından denetlenebilirken bu birimlerin il ve ilçelerdeki taşra örgütleri de bu kapsamdadır.
2. Yerel Yönetimler: a) İl özel yönetimleri: İl özel yönetimlerinin hesap denetimi 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Yasası uyarınca Sayış-tay’a bırakılmış olup, 5302 sayılı İl Özel İdaresi Yasasının 38. maddesi gere-ğince genel iş ve yürütümünün denetimi mülkiye müfettişlerince yapılmaktadır.
b) Belediyeler: Yine, 5018 sayılı Yasa uyarınca mülkiye müfettişlerince belediyelerin hesap denetimi yapılmamakta olup, yukarıda bahsettiğimiz 5393 sayılı Yasanın 55. maddesi gereğince büyükşehir, il ve büyükşehir ilçe ve alt kademe belediyeleri ile büyük ilçelerin belediyelerinin genel iş ve yürütümünün denetimi yapılmaktadır. Bunların dışında kalan küçük ilçe ve belde beledi-yelerinin denetimi ise Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü bünyesinde bulunan mahalli idareler kontrolörleri eliyle yapılmaktadır. Belediye denetimleri özellik-le imar denetimi ve ruhsatlandırma işleri bakımından önemlidir. Belediyelerin, kentleşme politikalarını yönlendiren imar planlarıdır. İmar planlarının yasalara uygun hazırlanması yaşanabilir kent hedefine ulaşma bakımından yaşamsaldır. Bu uygunluk büyük ölçüde mülkiye müfettişlerinin denetimlerine de bağlıdır.
c) İl özel yönetimleri ve belediyelerin kurdukları birlikler: 5355 sayılı Yasa yerel yönetim birliklerini düzenlemektedir. Bu yasanın 22. maddesi uyarınca, özellikle köy birliklerinin Sayıştay denetimi dışında tutulmasından dolayı, bu birliklerin hesap denetimi ve genel denetimi mülkiye müfettişleri tarafından yapılmaktadır.
d) Büyükşehir belediyelerinin sahip olduğu idare ve işletmelerin (ASKİ, EGO, İETT, İSKİ ve diğerleri) denetimi de mülkiye müfettişleri tarafından yapılmaktadır. Bu idarelerin, özerk yapısından kaynaklanan sorunlar yüzünden, denetiminde güçlüklerle karşılaşılmaktadır.[3] Belediyelerin kaynak kullanımı ve gelir-gider dengesinin sağlanması noktasında bu idare ve işletmelerin önemi büyüktür.
Bunların dışında özelliği olan bazı dernekler ve kurumlar (Kızılay, Türk Hava Kurumu, Darülaceze, gerekli görülen tüm diğer dernekler) mülkiye müfettişlerince denetlenebildiği gibi, diğer bakanlıkları ilgilendiren konularda Başbakanlık onayı ile çeşitli müfettişlerin katıldığı soruşturma ve incelemeler yapılabilmektedir.
Periyodik denetimler “Kış Dönemi” ve “Yaz Dönemi” diye ikiye ayrılmaktadır. Kış dönemi teftişleri çoğunlukla mülkiye müfettişleri gruplarının bulunduğu Ankara, İstanbul ve İzmir illerindeki valilik, kaymakamlık ve belediyelerde yapılmaktadır. Yaz dönemi teftişleri ise, I. Grup İller ve II. Grup İller olarak ikiye ayrılmıştır. Mayıs ayının sonu ya da Haziran ayının başında I. Grup İller illerin teftişine başlanır. Bu iller genelde Doğu ve Güneydoğu Anadolu, Doğu Karadeniz Bölgelerindeki illerimizdir. Temmuz ayı sonunda ya da Ağustos ayı başında II. Grup İllerin teftişine başlanmakta ve Eylül ayının sonlarına doğru tamamlanmaktadır.
Bu teftişler sonucunda yapılan hesap denetimleri için teftiş layihası düzenlenmektedir. Hesap denetimi yapılmayan birimler için düzenlenen rapor-lar ise teftiş raporu olarak adlandırılmaktadır. Mülkiye müfettişleri periyodik olarak bu denetimleri 3 yılda bir yapmaktadır.
Mülkiye müfettişlerinin görevlerini daha belirgin hale getirmek için konu ile ilgili bazı istatistikî bilgiler verelim.[4] Bu kapsamda örneğin, 2005 yılı yaz teftişinde toplam 26 il (valilik, il özel idaresi, 4’ü Büyükşehir olmak üzere bele-diye, emniyet, jandarma gibi İçişleri Birimleri dâhil), 218 ilçe (kaymakamlık, emniyet, jandarma gibi İçişleri Birimleri dâhil), 18 büyükşehir ilçe belediyesi ve 253 yerel yönetim birliği denetlenmiştir. 2006 yaz dönemi teftişinde ise I. Grup illerde 13 il ve 154 ilçe, II. Grup illerde 13 il ve 167 ilçe olmak üzere toplam 26 il ve 321 ilçe teftişe tabi tutulmuştur.
I. Grup İller şunlardır:Adana, Kayseri, Konya, Amasya, Çankırı, Gümüş-hane, Hatay, Karaman, Kırıkkale, Erzincan,Sivas, Tokat, Yozgat.
II. Grup İller şunlardır: Giresun, Ordu, Trabzon, Bolu, Isparta, Tekirdağ, Yalova, Denizli, Sinop, Burdur, Balıkesir, Kastamonu, Rize.
Bu teftişlerle ilgili yerel yönetimler bakımından 26 il özel yönetimi, 3’ü büyükşehir ve bu Büyükşehirler içerisinde yer alan ilçe ve ilk kademe bele-diyeleri olmak üzere toplam 37 belediye hakkında teftiş raporu ve köylere hizmet götürme birliklerine yönelik olarak da 300’den fazla teftiş layihası düzenlenmiştir. Öte yandan, 26 il ve 321 ilçede kurulu bulunan merkezi yönetimin taşra birimleri için 2000’den fazla teftiş raporu hazırlanmıştır.
Şimdi, tüm bu görev ve faaliyetleri yürüten Mülkiye Teftiş Kurulu’nun tarihsel geçmişine bir bakalım.
Türk denetim sistemindeki en eski denetim birimleri Mülkiye ve Maliye Teftiş Kurullarıdır. Osmanlı İmparatorluğu döneminde, İçişleri Bakanlığının şu an itibarıyla üstlendiği görevler Sadaret Kethüdası (kâhya) tarafından yürütül-mekte idi.
II. Mahmut’un reformları sırasında, Sadaret Kethüdasının gördüğü işler 1835 yılında Umuru Mülkiye Nezareti tarafından yürütülmeye başlanmış ve 1837 tarihinde isim Dâhiliye Nezareti olarak değiştirilmiş olup, Pertev Paşa ilk Nazır olmuştur. Bu tarihte Dâhiliye Nezareti bünyesinde bir teftiş şubesi oluşturulduğu ve özellikle Balkanlardaki azınlıkların sorunlarının belirlenme-sine ilişkin denetimlerin bu şubedeki memurlarca yürütüldüğü anlaşılmaktadır.[6]
Mülkiye Müfettişi unvanı ilk defa 1897 tarihli Salnamede (Örgüt Şeması) yer almıştır. İçişleri Bakanlığı Örgüt Şemasında yer alan birimlerin görev yetki ve sorumluklarının belirlendiği Dâhiliye Nezareti Teşkilatına Dair Nizamname 22 Muharrem 1332 (1913) tarihinde Osmanlı İmparatorluğunun son dönem-lerinde Mustafa Reşit Paşa tarafından onaylanıp yürürlüğe girmiştir. Bu talimatın 15’inci maddesinde Teftiş Heyetinden söz edilerek, Teftiş Heyetinin görev ve teşkilatının özel olarak düzenleneceği hükme bağlanmış ve aynı yıl Şurayı Devlet Mülkiye Dairesince incelendikten sonra 1915 tarihinde Mülkiye Müfettişlerinin Vazifelerini İfa Sureti Hakkında Talimatname İradeyi Seniyye tarafından onaylanarak yürürlüğe girmiştir. Hâlihazırda, Kurul görevlerini Tüzük hükümlerine göre yerine getirmektedir.
Denetimle ilgili eski sisteme yönelik, yapılan denetimlerde büyük ölçüde işlerin yasa ve kurallara uygun olup olmadığı (biçim) üzerinde durulmadığı; verimlilik ve etkililik yönünden bir değerlendirme yapılmadığı; bunun sonucu olarak, kamuya büyük zararlar veren davranışların sorumlularının bulunama-dığı; böylece bu tür davranışların tekrarlanabildiği eleştirileri yapılmıştır. Bu sistemde yazılan raporlar, incelenerek değerlendirilmedikçe anlamsız kalmak-tadırlar. İşlerin daha önce saptanan amaçlara (plan ve program hedeflerine) uygun olup olmadığı araştırılarak, sapmalar üzerinde durulmamaktadır.[7]
Bu eleştiriler sonucunda kamuda reform düşüncesi ağırlık kazanmış ve reform yasaları birer birer TBMM’den geçmiştir. Bu süreçteki temel bakış açısı yukarıda özetlediğimiz kötü özelliklere sahip bürokrasinin terbiye ve ıslah edilmesidir. Bu amaçla çıkarılan en önemli yasa 5227 sayılı Yasadır. 5227 sayılı Yasada reform gereksinimi belli varsayım ve kabuller üzerine kurulmuştur. Ya-sanın gerekçesine göre “Küreselleşme ve sanayi toplumu şartlarından bilgi toplumuna geçiş şeklinde özetlenebilecek olan dünyadaki gelişmeler ile halkı-mızın artan ve çeşitlenen talepleri, etkililiğin artırılması ve katılımcılık ekse-ninde kamu yönetiminde kapsamlı bir yeniden yapılanma ihtiyacını gündeme getirmiştir.”[8]
Kamu bürokrasisinin reformu hep tartışılan, üzerinde birçok araştırma ya-pılan bir konu olagelmiştir. Örneğin, TÜSİAD 1983 yılında Kamu Bürokrasisi adı altında bir rapor yayınlayarak Türk kamu bürokrasisine eleştiriler yönel-terek, reform önerilerinde bulunmuştur.[9] Oya Çitçi bu raporu incelediği maka-lesinin sonunda;
“Raporda seçilen yol Türk kamu bürokrasisini, gerek örgüt gerekse çalışanlar anlamında tüm geri kalmışlıkların sorumlusu olarak sunmaktadır. Kamu bürokrasisinin bu nedenle ortadan kaldırılmasa bile olabildiğince küçültülmesi önerilmektedir. Bu amaçla, sayısal verilerin tek boyutlu sunulmasının yanı sıra, kamu görevlilerine ilişkin olarak ta olumsuz bir tablo çizilmektedir. Türk kamu yönetiminin aksaklıkları olmadığı, yönetsel reforma gereksinmesi bulunmadığı söylenemez. Ancak, bürokrasinin tanımı gereği ortaya çıkan kimi özelliklerin de Türk kamu yönetimine özgü hastalıklar olarak sunulması ve geri kalmışlığın buna bağlanması çok sağlıklı bir gerekçe oluşturmamaktadır. Ayrıca, kamu yönetiminin içinde yer aldığı toplumsal ve ekonomik sistemle tek yanlı bir etkileşim içinde olamayacağı unutulmuş gözükmektedir”[10] tespitinde bulunmaktadır.
5227 sayılı Yasadan Mülkiye Teftiş Kurulu da, diğer teftiş kurulları gibi, nasibini almıştır. Yasanın 18. maddesi Bakanlıkların kuruluş örgütlenmesi ile ilgili olup, “İçişleri, Maliye, Millî Eğitim, Sağlık ile Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlıklarında, temel görev ve hizmetlerin bir gereği olarak, kurum dışı işyeri, mükellef veya üçüncü kişi ve kuruluşlar ile mahallî idarelere yönelik olmak üzere, kuruluş kanunlarında belirtilmek şartıyla ana hizmet birimi şeklinde rehberlik ve denetim birimi oluşturulabilir” diyerek sayılan bakanlıklar dışındaki tüm bakanlıkların teftiş ve denetim birimlerini kaldırmayı amaç-lamıştır. Bu noktada yasadaki “oluşturabilir” hükmünden hareketle öncelikle Mülkiye Teftiş Kurulunun kaldırılacağı, sonrasında ise İçişleri Bakanlığında rehberlik ve denetim birimi olarak yeni bir birim oluşturulabileceği anlaşıl-maktadır. Yasanın gerekçesinde; ülkemizdeki yolsuzlukların boyutu, buna kar-şın teftiş kurullarının sayıca çok olmalarına karşın nitelik olarak yetersizlikleri öne sürülmektedir. Bu rehberlik ve denetim biriminin adı ise 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Yasası ile konulmuştur.
5018 sayılı Yasanın 63. maddesi teftiş kurullarının yerine getirilmek iste-nen iç denetim sistemini anlatmaktadır. Buna göre, “İç denetim, kamu idare-sinin çalışmalarına değer katmak ve geliştirmek için kaynakların ekonomiklik, etkililik ve verimlilik esaslarına göre yönetilip yönetilmediğini değerlendirmek ve rehberlik yapmak amacıyla yapılan bağımsız nesnel güvence sağlama ve danışmanlık faaliyeti” olarak tanımlanmaktadır. Görüldüğü gibi, hedef işletme yönetimlerindeki benzer şekilde kaynakların ekonomiklik, etkililik ve verimlilik esaslarına göre yönetilmesidir.
5018 sayılı Yasanın 68. maddesi ile 5227 sayılı Yasada, merkezi yönetime dâhil kurum ve kuruluşlarla il özel idareleri, belediyeler ve bunlara bağlı kuruluşlar ve mahalli idare birliklerinin dış denetiminin yasayla belirlenecek usul ve esaslar çerçevesinde Sayıştay tarafından yapılacağı veya yaptırılacağı hükmüne yer verilmiştir. Ayrıca, bu amaçla Sayıştay’ın teşkilat yapısı içinde özel ihtisas daireleri oluşturulabileceği gibi, bölge düzeyinde birimler kuru-labileceği belirtilmiştir. 5018 sayılı Yasada ise, kamunun tümünde dış dene-timin Sayıştay tarafından yapılacağı hükme bağlanmıştır. Maddedeki “yaptırıla-cağı” ibaresi üzerinde düşünülmesi gereken önemli bir konudur. Bu şekilde ülkemizde denetim sisteminin de özelleştirilmesi ve piyasadan satın alma yoluyla “bağımsız (!)” denetçi firmalara yaptırılmasının önü açılmış olmaktadır. Bu yola gidildiğinde kamu denetim elemanlarının işlevleri bağımsız denetçiler tarafından hazırlanan denetim raporlarının yeterliliğini incelemekten ibaret kalacaktır. Bu şekilde ülkemizde yeni bir sektör doğacağı gibi uluslararası bağımsız denetçi firmaların ya da onlarla ortaklıkları olan yerel denetçilerin kamunun en özel sırlarına erişebilme olanağına kavuşmasının da yolu açılmış olacaktır.
Bu durumda teftiş kurulları devreden çıkacak ve dış denetim diye adlan-dırılan hesap denetimi Sayıştay tarafından yapılacaktır. Yasanın 68. maddesinin bir sonucu olarak Mülkiye Teftiş Kurulu daha önceden yapmakta olduğu il özel idareleri ve belediyelerin hesap denetimi görevini terk etmek zorunda kalmıştır. Ortalama olarak her 3 yılda bir 81 il özel idaresi, 15 büyük şehir ve 66 il belediyesi yanında, Büyükşehir ilçe, alt kademe ve nüfus olarak büyük ilçelerin hesap denetimleri artık sadece Sayıştay’ın denetimine bırakılmıştır.
Sayıştay, Yasadan önceki dönemlerde de il özel idare ve belediyelerin hesap denetimini yapmaktaydı. Burada hemen akla gelen husus, Sayıştay’ın nicelik ve nitelik olarak bu denetimi tek başına yapmakta yeterli olup olmadığıdır. Çünkü Sayıştay’ın görev sahasındaki yerel yönetimlerin çok azını denetleyebildiği göz önüne alındığında mülkiye müfettişlerinin her 3 yılda bir periyodik hesap denetimlerinin bu açığı kapattığı söylenebilmekteydi. Sayıştay görev alanı içerisindeki kurumların işlemlerinin, yüzde 13’ünün denetimini yapabildiğinden, denetimin Sayıştay ile sınırlandırılması aslında devletin fiilen denetim ödevinden vazgeçmesi demektir savı da öne sürülmüştür.[11] Bu husus TESEV’in bile tepkisini çekmiştir. Şöyle ki, 5227 sayılı Yasadaki benzer hükümleri eleştiren TESEV bu eleştirilerini duyurduğu Raporunda;
“Sayıştay tarafından yapılan dış denetimin, iç denetim yerine ikame edile-mezliği bir yana Sayıştay tarafından yapılacak denetimin tasarıyı hazırlayanların “sistem temelli” denetim anlayışlarıyla bağdaşmayacağı da kuşkusuzdur. Çünkü; Anayasaya göre bir hesap mahkemesi olan Sayıştay'ın yaptığı denetim “yargı” temellidir. Yargı temelli olduğu için de doğal olarak “kişi” temellidir. Çünkü kişiler yargılanır; sistemler, süreçler ve faaliyetler değil. Ayrıca; Sayıştay’ın denetimine tabi kuruluşların sadece %13’ünü denetleyebildiği, bizzat tasarıyı hazırlayanlarca ifade edilmektedir”,[12]
denilmektedir. Sayıştay’ın, gerek niteliksel, gerekse niceliksel yapısı itiba-rıyla kendisine yüklenilen görevlerin altından bu haliyle kalkamayacağı düşü-nüldüğünden Sayıştay Yasasında değişiklik yapılarak sorun aşılmaya çalışılsa da bu çabalar bugün için henüz sonuçlanmamıştır. Yine bir diğer önemli husus Sayıştay’ın görev kapsamının genişliğinden dolayı yerel yönetimlerin hesap denetimi konusunda çok da uzmanlaşmamış olmasıdır.
Öte yandan, Sayıştay, Anayasanın 160. maddesinde sayılan görevleri çerçevesinde bir hesap mahkemesi niteliğindedir. Bu nedenle, Sayıştay yaptığı denetim sonucunda sadece yargılayacağı hususlarda sorguya çekerek ve sonrasında savunma alarak kararını vermektedir. Mülkiye müfettişleri ise, hesap denetimi sonucunda hazırladıkları teftiş layihalarında rehberlik ve danışma görevlerinin bir parçası olarak yanlış ve doğru yapılan işlemler ile yanlışların nasıl giderilmesi gerektiğini de belirtirlerdi. Mülkiye müfettişlerinin mali konularda kişi borcu vb. akçalı önerileri sonuçta yine Sayıştay tarafından karara bağlanıyordu. Böylece, çift taraflı ve içinde rehberlik ve danışma hizmetlerini de barındıran bir hesap denetimi yürütülmekteydi. Bu yasa değişikliğinden sonra Mülkiye Teftiş Kurulu sadece Sayıştay denetimine alınmamış yerel yönetim birliklerinin hesap denetimini yapar hale gelmiştir.
Buradan hareketle teftiş kurulları ile Sayıştay’ın konu, yetki, muhatap alınan görevliler gibi görev ve yöntem farklılıkları bulunmaktadır.[13] Bu nedenle, Sayıştay denetimini, teftiş kurullarının denetimi yerine koymaya çalışmanın fayda-maliyet analizinin iyi yapılması gerekir. Aslında, yürürlüğe girmeyen 5227 sayılı Yasa ile öngörülen denetim yapılanması ile 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Yasasının getirdiği denetim yapılanması bazı farklara rağmen örtüşmektedir. 5227 sayılı Yasada, 5018 sayılı Yasaya paralel bir şe-kilde kamu denetiminin merkezine iç ve dış denetim oturtulmaya çalışılmıştır. Kamu kurum ve kuruluşlarının iç ve dış denetiminin; hukuka uygunluk, mali denetim ve performans denetimini kapsayacak şekilde yürütülmesi öngörül-müştür.
Bu yasalarla getirilmek istenen yeni düzenlemelerin temel eksikliklerinden birisi özellikle kurum içi muhtelif denetim kavramlarının (iç denetim, teftiş, gözetim, inceleme, soruşturma, iç kontrol) birbirinin yerine kullanılması ve bu konuda getirilmiş olan uluslararası standart ve ilkelerden uzak bir biçimde hukuki düzenleme metinlerinde yer almış olmalarıdır. Bu alanda kavramsal bir netliğin bulunmamasının madde formülasyonlarında ve bunun sonucu olarak uygulamada ciddi zorluklar yaşanması sonucunu doğurması kuvvetle olasıdır.[14]
5227 sayılı Yasanın teftiş kurullarını suçlayıcı ifadeleri kamuoyunda da tepki görmüştür. Gerek dönemin Cumhurbaşkanı, gerekse muhalefet partileri ve çeşitli resmi, özel kuruluşlar kullanılan ifadelere tepki göstermiştir. Buna karşın, teftiş kurullarının yetersizliği ve müfettişlerin denetledikleri birim ile bu birim çalışanlarına yaklaşımlarını eleştiren ve bu Yasayı destekleyenlerin sayısı da hayli fazladır.
Bu noktada, teftiş ve denetim kavramı yanında önemli bir kavram olan soruşturmaya ve soruşturmanın nasıl yapıldığına bir bakmak gerekir. Çünkü şunu ifade etmek gerekir ki denetim kurullarının en önemli ödevlerinden sayılan yolsuzlukları ortaya çıkarmak daha çok soruşturmalar sonucunda olanaklı olmaktadır. Bunun temel nedenleri rutin teftişlerde teftiş edilen kurumun yaptığı işin tümüne odaklanma zorunluluğundan dolayı gereksiz ayrıntılara takılma olasılığı ve soruşturmalarda genelde bir şikâyetçi veya muhbirin bulunması nedeniyle özel olarak bir işe odaklanılması ve özellikle bir muhbirin bulunması halinde kurum içinden şikâyet konusu işle ilgili özel bilgilere ulaşılmasıdır.
Bir diğer husus, yönetim sistemimizin tamamıyla yazılı belgelere dayan-ması ve rutin teftişlerin de bu belgeler üzerinde yapılmasıdır. Bu nedenle, benzetme yapmak gerekirse, minareyi çalan kılıfını da uydurduğu müddetçe kâğıt üzerinde yapılan teftişlerde yolsuzlukların bulunması çok kolay olmamaktadır.
Bu nedenle, yolsuzlukları ortaya çıkarma ve yolsuzlukla mücadele nok-tasında müfettiş soruşturmalarının nasıl yapıldığına ve sonrası sürece bir ba-kalım:
1- Birinci aşama, gelen bir şikayet ya da ihbar sonucunda bakanın müfettiş gönderme onayı vermesidir. Buradaki en önemli husus bakanın imzaladığı onayda hangi konuların soruşturulacağının belirlenmesidir. Müfettişler, soruş-turmalarda görev emrinde yazılı olanlar dışında hiçbir konuya bakamazlar. Görev emri dışında kalan konulara bakabilmeleri yine bakan onayına tabidir.
2- Özellikle, 4483 sayılı Yasa çerçevesinde verilen onaylarda ön incele-menin 30 gün içinde yapılması ve raporun soruşturma izni verme/vermeme ka-rarı için bakana ya da karar merciine sunulması gerekir. Bu süre gerek duyulur veya talep edilirse 15 gün daha uzatılabilir. Yani, soruşturmanın tamamlanması için maksimum 45 günlük bir süre söz konusudur. Bu da süre kısıntısı ve müfettiş üzerinde süre baskısı yaratılması demektir. Bu noktada, kamuoyuna yanlış aktarılmasından dolayı çok suçlanan 4483 sayılı Memurlar ve Diğer Kamu Görevlilerinin Yargılanması Hakkında Yasa öncesinde yürürlükte olan Memurini Muhakemat Yasasını hatırlamak ve aslında günah çıkarmak gerekir. Yürürlükten kaldırılan bu yasa memurlara geniş koruma sağladığı ve yol-suzlukları örtbas etmekte kullanıldığı eleştirilerine maruz kalmıştır. Oysa 3628 sayılı Mal Bildiriminde Bulunulması, Rüşvet ve Yolsuzluklarla Mücadele Yasası 1990 yılından beri yürürlüktedir. Bu yasanın 17. maddesine göre de, “irtikâp, rüşvet, basit ve nitelikli zimmet, görev sırasında veya görevinden dolayı kaçakçılık, resmî ihale ve alım ve satımlara fesat karıştırma, Devlet sırlarının açıklanması veya açıklanmasına sebebiyet verme suçlarından veya bu suçlara iştirak etmekten sanık olanlar hakkında” Memurini Muhakemat Yasa-sının uygulanmayacağı hüküm altına alınmıştır. Yani, yolsuzlukla ilgili fillerin tümü zaten doğrudan Cumhuriyet savcılarının soruşturma yapmasını gerek-tirmektedir. Sonuçta, eski yasada günün koşullarına uygun düzenleme yapmak yerine yasa tümüyle yürürlükten kaldırılmıştır.
3- Sonraki aşama, müfettişin soruşturmayı tamamlayıp raporunu yetkili makama sunması ile başlar. İster 4483 sayılı Yasa uyarınca ön inceleme raporu, ister 657 sayılı Yasa gereğince disiplin soruşturması yapılmış olsun karar verme yetkisini elinde bulunduranlar istedikleri kararı verebilirler. Teknik olarak, müfettiş raporlarına uyma gibi bir zorunluluk söz konusu değildir. Müfettişin soruşturma izni verilsin dediğine izin vermemek, disiplin cezası alsın dediğine hiç ceza vermemek yetkili karar makamlarının takdirindedir.
3- Müfettiş raporuna karar makamınca aynen uyulur da diyelim kişi hak-kında soruşturma izni verilir ya da disiplin cezası uygulanırsa bir sonraki süreç genelde kararlara itirazdır. Bu itiraz 4483 sayılı Yasa uygulamaları için bölge idare mahkemelerine, disiplin cezaları için ise idare mahkemelerine yapılmak-tadır. Sonuçta, itiraz bu idare mahkemeleri tarafından haklı görülüp, müfettişin teklifi işlemden kaldırılabilir.
4- İdare mahkemelerinin bu rapor ve içeriğindeki teklifi uygun bulup, itirazı ret ettiği durumlarda konu 4483 sayılı Yasa uygulamaları için cumhuriyet savcılarının önüne gelir. Disiplin soruşturmaları söz konusu ise ceza sonuç-lanmış ve cezalar kesinleşmiş olur. 4483 sayılı Yasa uyarınca Cumhuriyet savcılarının önüne gelen soruşturma dosyaları, savcılar tarafından incelenir ve dava açılması gerektiği kanısına varılırsa savcılar iddianame hazırlayarak davayı açarlar. Ancak, Cumhuriyet savcıları dava açılmasını gerektirecek bir durum olmadığı kanısına vardığında takipsizlik kararı verilerek dosya işlemden kaldırılır. Bu noktada dikkati çeken bir husus, 4483 sayılı Yasa öncesinde ilçe idare kurulları tarafından verilen “lüzumu muhakeme” kararlarının iddianameye dönüştürülmek zorunda olmasıdır. 4483 sayılı Yasa bu zorunluluğu ortadan kaldırmıştır. Yani, Cumhuriyet savcıları müfettiş raporları ve sonrasında takip eden süreçte önüne gelen soruşturma izni verilmesi kararında belirtilen eylemin dava açmayı gerektirmediği kanısıyla dosyayı işlemden kaldırabilmektedirler.
5- Cumhuriyet savcılarının müfettiş raporunu iddianame konusu yapmaları halinde, konu mahkeme önüne gelir. Karmaşık ve geniş kapsamlı davalar söz konusu olduğunda mahkemeler davaya bir bilirkişi atayabilirler. Söz konusu bilirkişiler müfettişlerin hazırladıkları raporlarda bilirkişi kullanmaları vb. ayrıntıları dikkate almadan kendi kanaatini mahkemeye bildirebilir ve bu kanaat mahkeme tarafından yeterli görülebilir. Sonuçta, müfettiş raporunun gereği yerine getirilmemiş olacaktır.
6- Mahkemenin müfettişin raporunda belirttiği kanaati dikkate alarak bu yönde karar vermesi halinde bir sonraki süreç temyiz aşamasıdır. İlgisine göre, Yargıtay veya Danıştay tarafından bu temyiz veya itiraz başvuruları değer-lendirilip karar kesinleştirilir.
Yukarıda açıklanan bu süreç sadece var olan durumu anlatmak için kullanılmıştır. Yoksa bu sürecin içinde yer alan hiçbir makam veya kuruma yö-nelik bir yanlış anlamaya meydan verilmemelidir. Bu durum, belki de ülke-mizde kişilerin devlete karşı korunmasının güzel bir örneğidir. Doğal olarak, aynı hassasiyetin kamu görevlisi olmayan vatandaşlara karşı gösterilip gösteril-mediği sorgulanabilir. Bu durumda da, vatandaşların yargı yollarına başvurma hakkı devreye girmektedir. Genelde, müfettiş raporları sonucunda bir şekilde zarar gördüğünü düşünen ister kamu görevlisi olsun ister olmasın vatandaşlar müfettişler aleyhine yargı yerlerinde maddi-manevi tazminat davaları açabil-mektedir.
Bu nedenlerle; bütün bu eksikliklerine rağmen mevcut sistemle getirilmek istenen yaklaşımın sonucu olarak teftiş kurullarının kaldırılması ve kamu denetim sisteminin bir ayağının sadece “iç denetçiler” sistemi üzerine otur-tulmasının önemli sakıncalar doğuracağı düşünülmektedir. Bu sakıncaların belli başlıları;
- Uzmanlık isteyen karmaşık nitelikteki suçlarla ve örgütlü suçlarla mücadele ve soruşturmaların sekteye uğraması ya da uzman olmayan elemanlarla yürütülmesi,
- Getirilmek istenen sistemin bir sonucu olarak özellikle üst düzey yöneticiler de dâhil olmak üzere memur soruşturmasının hemen hemen tümüyle ortadan kalkması veya bu konuda fonksiyonel bağımsızlığı ve mesleki güvencesi olmayan iç denetçilerin kendilerinin amiri durumunda olan yöneticiler hakkında soruşturma yapma durumunda kalmaları,
- Farklı bakanlık memurlarınca müştereken işlenen suçların soruşturulmasında yaşanacak belirsizlikler,
- Çeşitli bakanlıkların teftiş kurullarının kendi bakanlıklarının görev alanları dışında da yürütmekte oldukları programlı teftiş faaliyetlerinin kaldırılmasından kaynaklanacak sorunlar (çevre kirliliği konusunda yapılması zorunlu denetim faaliyetlerinden, radyasyon güvenliği denetimine kadar birçok alanda),
Tüm bu sakıncalar dikkate alındığında iç denetim ve teftiş fonksiyonlarının birbirlerinin alternatifi değil, tersine birbirlerinin tamamlayıcısı olacak şekilde yeniden görev tanımlarının yapılması ve bu tanımlar yapılırken de uluslararası standartların dikkate alınması bir zorunluluktur.
Denetlemenin ne sonuç verdiği, denetleme sonucu önerilen konuların yerine getirilip getirilmediği, ne gibi düzenlemeler yapıldığı, ancak, denetleme sonuçlarının izlenmesi ve değerlendirilmesi ile ortaya çıkar. Genellikle, denet-lemenin etkileri yeni bir denetleme yapıldığı zaman değerlendirilir. Örneğin, mülkiye müfettişleri denetlemeye gittikleri yerlerde bir önceki denetleme rapor-larını görürler. Noksanların tamamlanıp tamamlanmadığını denetler.
Daha önce değindiğimiz bürokrasi-demokrasi gerilimi çerçevesinde mül-kiye müfettişlerinin durumunu değerlendirdiğimizde yukarıda ayrıntılı olarak belirttiğimiz süreç bize bir fikir vermektedir. Buna göre, ülkemizde denetim sistemi son derece titiz aşamaların kontrolü altındadır. Bu süreç
Siyasal sistemlerin en belirgin özellikleri arasında, bu sistemlerin bürok-ratikleşmiş bir yapı içinde işlemeleri gelmektedir. Örgüt yapısı içerisinde bürok-rasinin ağır işlemesinden, yetersiz oluşundan ve gereken revizyonların yapıl-madığından şikayet edile gelmiştir.
Bir örgütte yapılan işlerin amaçlarına uygunluğu, yerindeliği ve etkililiği ancak denetim sayesinde sağlanabilir. Denetimle idarenin kendisine verilen gö-revi nasıl ve hangi ölçüde yerine getirdiği araştırılır ve saptanır. Bürokratik örgütün rol ve yetkileri arttıkça denetim daha da gerekli hale gelmiştir.
Konumuz olan Mülkiye Teftiş Kurulu gerek başta valilik ve kaymakam-lıklar olmak üzere İçişleri Bakanlığının taşra teşkilatını, gerekse belediyeler ve il özel idareler gibi yerel yönetimleri denetlemektedir. Mülkiye Teftiş Kurulu-nun bürokratik çözümlemesine geçmeden önce çok sözü edilen bürokrasi-demokrasi gerilimine bir göz atalım.
Bürokrasi kavramı, devlet yönetimi anlamıyla en çok Max Weber ile po-püler olmuştur.[1] Weber’e göre bir bürokrasi hepsi de, örneğin örgütsel verim-lilik, otomobil üretimi gibi, örgütsel amaçlara yönelik ussallık, uzmanlaşma, işe uyum, belirlenmiş görevler, hiyerarşik düzen ve katı yöntem kuralları gibi belirgin nitelikleri olan bir örgüttür.[2] Weberyen bürokratik örgütün özelliklerini kabaca 3 noktada özetlemek olanaklıdır:[3]
1.Görev ve yetkilerinin nesnel ve kişisel olmayan kurallarla tanımlanmış olması;
2.Üst düzeydeki otoritenin alt düzeydeki otoriteyi denetim ve gözetim altında tut-tuğu baskıcı bir hiyerarşik yapının, başka bir deyişle kurallarca tanımlanmış katı bir dene-tim ve yaptırımlar sisteminin varlığı;
3.Teknik nitelikleri uyarınca bir ömür boyu örgütte kalmak ve görevinin tek ya da başlıca uğraşı olarak herkes için eşit ve kişisel düşüncelerden uzak biçimde yerine getirmek üzere atanmış memurlardan oluşması.
Weber tarafından toplum için gerekli kabul edilen bürokrasi, günümüz kamu yönetiminde anlamını kısmen kaybetmiş ve halkın gözünde; konumunu çıkarları için kullanan hantal, işlerin aksadığı, yürümediği, kırtasiyeciliğin had safhada olduğu bir örgüt anlamı kazanmıştır. Halkın bürokrasi ile ilgili yakın-maları, genellikle bürokrasinin işlemsel yönü ile ilgilidir.[4] Günümüz kamu bürokrasileri düşünüldüğünde halkın bu bakış açısındaki haklılığı görmemek mümkün değildir. Vatandaş olarak kamu bürokrasisinin ürettiği mal ve hiz-metlerden, doğumdan ölüme kadar her gün yararlanmaktayız. Eski zamanlarda ismi bilinmeyen bir çok faaliyet bugün kamu bürokrasisinin uğraş alanı haline gelmiştir. Buna karşın, kamu bürokrasisinin verdiği hizmetten memnuniyet derecesinin arttığını söylemek olanaklı değildir.
Bu yönüyle Mülkiye Teftiş Kurulunun demokrasi-bürokrasi gerilimi bakımından bir değerlendirmeye tabi tutulabileceği düşünülmektedir. Bu ifadeyi şöyle somutlaştırmak olanaklıdır:
- Merkez ve merkezin taşra teşkilatının denetlenmesi görevleri demokrasi ve Weber’in vurguladığı “ussallık” yönünden değerlidir. Teoride, İçişleri Bakanlığı gibi ülke yönetimini elinde bulunduran bir Bakanlığın bürokratik yapısı oldukça güçlüdür. Mülkiye müfettişleri bu Bakanlığın merkez bürokrasisi ile taşra örgütünün denetimini yapmaktadır. Bu denetim kapsamında vali gibi “hem devleti, hem de hükümeti” temsil yetkisi bulunan yüksek bürokratlarla, kaymakamlar gibi hükümeti temsil etme yetkisi verilmiş bürokratlar vardır. Denetimi yapılan birimler arasında polis ve jandarma birimleri gibi kolluk güç-leri de bulunmaktadır. Gerek valilerin konumu, gerekse jandarma ve emniyet gibi halkın can ve mal güvenliğini sağlayan ve devletin klasik tanımlamasında en çok vurgulanan “yasal şiddet kullanma yetkisini elinde bulunduran” kuru-luşları bünyesinde barındırması bu demokrasinin bürokrasiye üstünlüğü savını güçlendirmektedir. Bürokratik bakımdan çok güçlü bu örgüt, halkın oylarıyla işbaşına gelmiş bir hükümetin üyesi olan İçişleri Bakanına bağlı Mülkiye Teftiş Kurulu eliyle denetime tabi tutulmaktadır. Mülkiye müfettişlerinin bu bürok-ratik yapı üzerindeki denetimi, doğrudan İçişleri Bakanının emri üzerine gerçek-leşmektedir. İçişleri Bakanının öncelikle halk tarafından seçilmiş bir kişi, son-rasında da oyların çoğunluğunu alarak iktidar olmuş bir hükümetin parçası ol-duğu göz önüne alındığında demokrasinin lehine bir sonuç ortaya çıkmaktadır. Bu anlamda denetim yetkisi demokratik güçlerin bürokratik güçlere olan üstünlüğünü ifade etmektedir. Halk seçim yoluyla iktidarın bir parçası olmuş ve bürokratik aygıtı da kendi seçtiği bakana bağlı Mülkiye Teftiş Kurulu aracılı-ğıyla denetlemiş olmaktadır.
- Diğer taraftan, yerel yönetim örgütlerinin denetlenmesi boyutu de-mokratik yollarla işbaşına gelmiş kişilerin, kendileri de aslen birer bürokrat olan mülkiye müfettişleri tarafından denetlenmesini bürokratik güçlerin demokratik güçlere olan üstünlüğü gibi göstermektedir. Mülkiye müfettişlerinin görevleri bakımından bürokrasinin öne çıktığı alan yerel yönetimlerin denetimi konusun-dadır.Anayasanın 127. maddesine göre yerel yönetimler “karar organları, gene kanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzel kişileridir”. Demokratik yolla yapılmış meşru seçimlerin demokrasinin en basit tanımlamasında bile gerekli olduğu göz önünde bulundurulursa halkın oylarıyla yönetime gelmiş yerel yönetim organları, atama ile işbaşına gelmiş mülkiye müfettişlerince denetime tabi tutulmaktadır. Gerçi, daha önce vurguladığımız gibi son sözü söylemek her zaman için demokratik yollarla işbaşına gelmiş Bakanlara düşmektedir. Ancak, denetimi kontrol altında bulundurma çaba ve hevesi Bakanların mesaisinin çoğunu teftişe ayırmaları demektir. Bunun da pra-tikte olanaksız olduğu açıktır. Dolayısıyla, bu yönüyle bakıldığında bürokra-sinin demokrasiye üstünlüğü gibi bir yanılsama ortaya çıkmaktadır. Bunun böyle olmadığını ilerleyen bölümlerde müfettişlerin soruşturma görevlerini yaparken hangi süzgeçten geçtiğini açıklarken ortaya koyacağız.
Weber, bürokratik örgütlenme yöntemini meşru otoritenin bir oluşumu saymaktadır. Ona göre, otoritenin 3 ideal tipi vardır: Geleneksel, karizmatik ve meşru otorite. Weber, Ekonomi ve Toplum adlı kitabında, “geniş gruplar halin-de birlikte çalışan insanlar zorunlu olarak ussal ilkelere uygun bir şekilde örgüt-lendirilip, idare edilmektedirler” demiştir. Bu ilkeler ortak bir otoriteye bağlı tüm gruplar için aynıdır.[5]
Genellikle, bürokrasinin demokrasi esasları ve usulleri ile bağdaşama-yacağı söylenir. Bürokrasi idaresinin demokrasi için koşul olduğunu ileri sürmek biraz tuhaf gözükebilir. Bu fikre birçok kişi itiraz edebilir, çünkü bu kimseler demokrasiyi en iyi sistem ve bürokrasiyi en büyük kötülük saymaya alışmışlardır.[6] Oysa, Weber için kontrol altında olduğu sürece bürokrasi gerekli ve faydalı bir aygıttır. Buna karşın, bürokrasi bazılarınca da düşman olarak görülmüştür.[7]
Bürokrasinin demokratik siyasal yaşamın vazgeçilmez unsuru olduğunu ileri sürenlere göre, demokratik siyasal yaşamın aksaksız devam edebilmesi değişim süreci içinde toplumda yeni gelişen grupların siyasal istemlerinin, diğer grupların istemleri ile bağdaştırılarak karşılanmasına bağlıdır. Giderek farklılaşan ve uzmanlaşan bürokrasi, bu yeni istemleri karşılamasa da siyasal sistemin dayanak noktasıdır. Öte yandan, toplumların, siyasal sistemden tama-men vazgeçilerek teknokrat bürokratlar tarafından yönetilemeyeceği de ileri sürülmektedir. Bir kere, normatif bir görüş açısından teknokratlaşan bir karar verme süreci içinde, toplumun üstün tuttuğu bütün değerler ve çıkarlar arasında bir denge sağlanmasının her zaman beklenemeyeceği söylenebilir. Ayrıca, top-lumdan bağımsız alınan kararların uygulanabilme olasılığı pek yüksek değildir.[8]
Bürokrasi-demokrasi gerilimi görüşüne karşı olanlara göre, demokrasi yasa üstünlüğüne dayanır. Aksi takdirde, makam sahiplerinin keyfi hareket eden sorumsuz birer zorba, şüpheli birer yargıç ve kaprisli birer yönetici haline gelmeleri önlenemez.
Bürokrasi-demokrasi gerilimini gündeme getirenler, genellikle S.S.C.B. bürokrasisi karşıtı ekol veya liberal ekol olarak karşımıza çıkmaktadır. Çoğu zaman bu iki ekol iç içedir. Ludwig Von Mises’e göre Amerikan halkı son za-manlarda bürokrasi tehlikesine karşı gözlerini açmış ve kırtasiyeciliği yalnız demokrasiye aykırı bulmakla kalmayarak, halk yönetiminin ve bağımsızlığın en büyük düşmanı kabul etmiştir.
Weber’e göre bürokrasiyi hazırlayan ön koşullar[9]:
1. Para ekonomisinin ikamesi,
2. Vergileme sisteminin makul, güvenilir ve verimli esaslara bağlanması,
3. Verilen emirlerin, hazırlanan raporların ve yapılacak teftişlerin verimliliklerinden kaybetmeksizin gerçekleştirilmesi,
4. Modern yönetim yöntemlerinin geliştirilmesidir.[10]
Yönetimin temel işlevlerinden olmasına karşın denetim boyutundaki yanlışlıkların yönetime zarar verdiğini düşünenler de vardır. 5227 sayılı Kamu Yönetiminin Temel İlkeleri ve Yeniden Yapılandırılması Hakkında Yasanın Genel Gerekçe’sinde bu durum şöyle açıklanmaktadır:[11]
“Ülkemizde arzu edilen nitelikte bir denetim sistemi oluşturulamamıştır. Mevcut denetim sistemine bakıldığında ilk akla gelenler;
1.Fazla sayıda ama etkisiz denetim,
2.Kurallara uygunluğa ve geçmişe dönük denetim,
3.Hedeflerden ve performans göstergelerinden yoksun bir denetim,
4.Yetersiz kamuoyu denetimidir.
Çok sayıda, birbiriyle zaman zaman örtüşen, kurallara göre çalışma üzerinde yoğunlaşan ve hata bulma mantığı ağırlıklı denetim sonucunda yöneticiler iş yapa-maz hale getirildikleri gibi, israf ve yolsuzluklara da herhangi bir çözüm üretil-memektedir. Denetimde keyfilik ve denetim sisteminin siyasi tercihler ile amaç dışı kullanımı da eklendiğinde denetim sistemi son derece sorunlu bir haldedir. Aksi taktirde, ülkemizde bu ölçüde israf ve yolsuzlukların yaşanması ve halkın ihtiyaç-larının karşılıksız kalması gerçeği ile karşı karşıyakalınmazdı”.
Yaşama geçme şansına kavuşamayan bu yasa ve diğer reform yasalarının denetimle ilgili getirmek istediği düzenlemelere ilerleyen bölümlerde değinile-cektir.
Kamu bürokrasisinin keyfi davranışlarına karşı yurttaşları korumak temel amaçtır. Çeşitlerinin ve yöntemlerinin farklılığına rağmen denetimin özü her zaman aynıdır. Denetim sadece idarenin iyi ve etkili işleyişini değil aynı za-manda bireylerin haklarını korumayı da amaçlar. Hukuk devleti keyfilikten ve yeterince iyi düşünülmemiş kararlardan yönetilenleri koruyan kurallar getirmiştir.[12]
Demokratik bir siyasal sistem açısından bürokrasi sorunu ele alındığı zaman 3 temel kategori öneri yapılmıştır:
1. Bürokratlar, siyasal sistemde gereğinden çok siyasal güç elde etmiş-lerdir; bu güç geri alınmalıdır.
2. Bürokratlar zorunlu olarak giderek daha fazla siyasal güç elde edecek-lerdir; sorun bürokratları olanaklar ölçüsünde denetlemek ve bürokratların kamu yararı açısından “doğru” karar almalarını sağlamaktır.
3. Bürokrasi ortadan kaldırılmalıdır.
Son önerinin deneysel (ampirik) olarak uygulanma şansı yoktur. Özellikle, 19. yüzyıl bürokratik kuramları ile gelişen öneri, günümüzdeki bürokrasi-siyasal sistem “karşıtlığı” ile ilgili düşünceleri yakından etkilemiştir. 19. yüzyıl bürokratik kuramlarını anlayabilmek için o yüzyıldaki demokrasi kuramlarına bakmak gerekir. Söz konusu demokrasi kuramı demokrasiyi genellikle saf biçimi ile ele almıştır.
Günümüzde, gelişmiş ülkeler açısından soruna en anlamlı yaklaşım ikinci kategori öneri çerçevesinde yapılabilir. 20. yüzyılda gelişmiş ülkelerde bürok-rasi kuramı genellikle bürokrasinin artan etkinliğine rağmen siyasal sistemin son çözümlemede üstünlüğünü koruyacağı sonucuna varmıştır. Ancak, giderek yürütme ve yasama, bürokrasi karşısında gücünü kaybetmektedir. Bu gidişi durdurabilmek için yasama ve yürütme kendi uzman (danışman) bürokrasilerini yaratmaya çalışmaktadır. Bu ülkelerde bürokratların statü elitinden işlevsel elite dönüşmesi ve uzman grupların kendi aralarında her konuda anlaşamamaları siyasal sistemin etkin rolünün korunmasına yardımcı olmaktadır.[13]
Denetim kavramı ile ilgili olarak, sosyal bilimlerin birçok dalında farklı tanımlamalar yapılmaktadır. Denetimin Türkçe’de yaygın olarak kullanılan an-lamı, Türk Dil Kurumunun yaptığı tanımda karşılığını bulmaktadır. Bu tanıma göre, “denetleme, bir işin doğru ve yönetime uygun olarak yapılıp yapılma-dığını incelemek, murakabe etmek, teftiş etmek, kontrol etmektir.” Hukuki anlamda denetleme ise “gerek devlet daire ve teşkilatının ve gerek özel hukuk hükümlerine göre kurulmuş müesseselerin kamu menfaati noktasından kanun, nizamname ve statüleri hükümlerine göre çalışıp çalışmadıklarının tetkik edil-mesidir.”[14]
Denetim ve teftiş araçları dairelerin yolunda yürütülmesini sağlayacak olan bir unsurdur.[15] Denetim geniş kapsamlı bir kavramdır. Niteliği, konusu, amacı ve zamanı yönünden değişik anlamlar kazandığından denetim kavramı yerine aralarında önemli farklar bulunmasına rağmen kontrol, düzeltme (revizyon), inceleme, teftiş ve murakabe, tahkik ve gözetleme gibi kavramlar kullanılmak-tadır. Bu kavramlardan bazıları işletme yönetimi bakımından bazıları ise kamu yönetimi bakımından öne çıkmaktadır.
Özünün hesaplarla belgelerin aritmetik kontrolünden ibaret olarak algılan-dığı 20. yüzyılın ilk yarısındaki algılanma ve uygulanma tarzına kıyasla bugün denetim bir hayli gelişmiş ve değişmiş durumdadır. Hatta 1970’li, 1980’li yıl-ların gözdesi olan 3E denetimi, yani, verimlilik, etkinlik ve tutumluluk (VET) denetimi bile, yaratılan yeni ilgi alanları nedeniyle artık yeniden gözden geçiril-mek ihtiyacındadır. İşletme yönetiminin üzerinde durduğu yönetimde denetim, bir kuruluşun veya yönetimin ilgili taraflar adına mali kaynaklarının kullanılma-sındaki verimlilik, etkinlik ve ekonomiklik derecelerini ölçmek, karşılaştırmak ve değerlendirmek işidir. Bu yönüyle denetim standartlara uygunluk araştırma-sıdır.[16]
Denetimle sadece politikaların hayata geçirilmesi değil, artık düpedüz poli-tikaların amaçları ve içerikleri sorgulanır olmaya başlanmıştır.[17] Avrupa Birliği Sayıştay’ına göre de (kamu kesiminde) denetim, bir kuruluşun faaliyetlerinin ve işlemlerinin hedeflere, bütçelere, kurallara ve standartlara uygun olarak yürütül-mesini ya da işlemesini güvence altına almak üzere incelenmesidir. Bu incele-menin amacı, düzenli aralıklarla düzeltici önlemi gerektirebilecek sapmaları be-lirlemektir.[18]
Görüleceği üzere her iki tanımda da egemen olan unsur denetimin kendi içinde sonlanan bir faaliyet olmadığıdır. Bu tanımların, düzenli bir faaliyet olan denetimi temel olarak yönetimin bir uzantısı, vazgeçilemez bir parçası olarak algıladığını söylemek yanlış olmaz. Zira, çağdaş denetime yüklenen en temel amaç yönetimin, denetim bulgularına dayanarak düzeltici eylemlere başvur-masını sağlamaktır.
Prof. Dr. Cevdet Atay’ın “Devlet Yönetimi ve Denetimi” adlı yapıtında belirttiği görüşler, Türkiye’de bir başka açıdan denetimin nasıl algılandığını göstermek bakımından son derece ilginçtir. Yazara göre denetim, kuvvetli anlamı itibariyle; güç, baskı, otorite, üstünlük, zorlama gibi anlamları içermekte ve zayıf anlamı yönünden de; inceleme, araştırma, deneme, düzeltme ve düzen-leme karşılığında ele alınmaktadır.[19] Birinci anlam İngilizce’de, ikinci anlam ise Kara Avrupa’sı dillerinde ve Türkçe’de ağırlıklıdır.
Denetimle ilgili bir takım varsayımlar vardır; örneğin, bir kuruluşta katıl-malı yönetim uygulandığında o kuruluşun üretimi artar, verimliliği artar, kuru-luşta çalışanların doyumu, morali, bağlılığı yükselir. Yapılan araştırmalar bu varsayımları bazen doğrulamış, bazen doğrulamamıştır.[20]
Çeşitli hiyerarşik teftiş ve denetleme biçimlerinden birisi olan bakanlıklar ve kurumlar teftiş kurulları, memurların kendileri ve çalışmaları için çizilmiş bulunan sınırlar içinde görev yapmalarını sağlamaya yöneliktir. Klasik anlayış içinde tek cümle ile belirtmek gerekirse; müfettişlerin görevleri kamu görevlilerinin yasalar içinde davranıp davranmadıklarını denetlemek, aksine davranışları görülenleri cezalandırmaktan ibaret kalmıştır. Bu durum doğal olarak eleştirilere yol açmıştır.[22]
Aslında teftiş kurullarının yetersiz kaldığı şikâyeti 40 yılı aşkın bir za-mandır dile getirilen bir husustur. Örneğin, Mülkiye Teftiş Kurulu 1965-1966 dönemi kış seminerleri sırasında teftiş görevinin yapılışında eskimiş, yetersiz, bıktırıcı yöntemlerin egemen olduğunu saptamış, ancak, eski sistem yerine neyin getirilmesi gerektiği konusunun çözümlenmesi için çeşitli bilimsel kuru-luşlarla görüşme yapılmasını kararlaştırmıştır. Teftiş Kurulu; başta kendi çalış-ma usullerini iyileştirmek ve diğer görevli kuruluşların işleyişindeki aksaklıkları gidererek verimli ve etkili bir idareyi sağlamaya yardımcı olmak amacıyla TODAİE ile işbirliği yaparak, teftiş ve denetleme hizmetlerini geliştirme çalışmalarına girişmiştir. Bu kapsamda 25 Nisan 1966’da başlayan seminerler sonucunda 5 kişilik bir ekip tarafından bir rapor yazılmıştır.
Bu program süresince yapılan tartışmalar sonucunda programa katılan 8 ayrı kuruluşa bağlı 20 müfettiş tarafından kabul edilen, teftiş hizmetinin daha yapıcı, etkili ve verimli kılınması için uyulması gerekli ilkeler kısaca şöyle belirlenmiştir:[23]
1.Teftişin amacı, kuruluşun varoluş amaçlarına uygun çalışıp çalışmadığını araştır-mak; önceden belirtilmiş hedefler ve standartlara göre öngörülen gelişimden sapmalar varsa bunları ortaya çıkarmak ve bunların düzeltilmesi çin isabetli, yapıcı tavsiyelerde bulunarak verimin artırılmasına ve hizmet kalitesinin yükseltilmesine çalışmak olmalıdır.
2.Teftiş ve kontrol, kuruluşun başındaki en yetkili yöneticinin sorumluluğunda yapıldığından her kademedeki görevli tarafından gerekli önem ve öncelik verilmelidir.
3.Yapıcı, verimli ve nesnel bir teftiş için kuruluştaki hizmet standartlarının kıyas-lama yapılabilecek bir açıklıkta tespit edilmiş olması gereklidir.
4.Yapıcı bir teftiş için bilimsel araştırma yöntemleri kullanılmalıdır.
5.Teftiş geçmişte yapılmış kusurları bulmaya değil, gelecekte hata yapılmasını önlemeye yönelik olmalıdır.
6.Teftişteki tenkit ve tavsiyeler yasaların şekline değil ruhuna uygun olmalı, durum ve mevzuat birlikte eleştirilerek bu durumda ne yapılacağı ve nelerin yapılabilir olduğu düşünülmeli ve yapılabileceklerin en iyisi tavsiye edilmelidir.
7.Reformlar için teftiş tecrübelerinden yararlanılmalıdır. Mevcudun aksaklığını yerinde gören, çeşitli seçenekleri geliştirebilen müfettiş yapılacak reformun şekli, kapa-sitesi ve politikası konularında ister istemez kendisini rutine kaptırmış yöneticilerden daha yeterli olabilmektedir.
8.Teftiş eğitici olmalıdır.
9.Teftiş dikey ve yatay haberleşme görevi yaparak merkez örgütü birimleri arasında ve taşraya doğru dikey olarak hizmetlerin uyumlaştırılmasına yardımcı olmalıdır.
* Mülkiye Başmüfettişi, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakan Danışmanı.
[1] Weber, Max , Sosyoloji Yazıları, (Çeviren: Taha Parla), İletişim Yayınları, 7. Baskı, s.75.
[2] Kaplan, Berton H. Weber Dışı Bir Bürokrasi Modeli Üzerine Notlar: Kalkınma Bürokrasisi (Çeviren: Erses Eray), Amme İdaresi Dergisi, Cilt 6, Sayı 2, Haziran 1973, s. 62.
[3] Gülmez, Mesut, Weber ve İdeal Tip Bürokrasi Anlayışı, Amme İdaresi Dergisi, Cilt 8, Sayı 1, Mart 1975, s. 63.
[4] Yılmaz, Abdullah, Kılavuz, Raci, Türk Kamu Bürokrasisinin İşlemsel Sorunları Üzerine Notlar, C.Ü. İktisadi ve İdari Bilimler De